河道采砂可采区六大核心要素的控制与管理

邹紫伟

（江西省水利厅，330009，南昌）

河道采砂管理的目标是依法、科学、有序。当相关法律法规赋予水行政主管部门监督管理河道采砂的职责后，要确保后两个目标的实现，务必要做好三方面工作：一是要编制好河道采砂专项规划，二是要做好规划可采区许可管理工作，三是要加强采砂执法监督。而可采区现场监管（即六大核心要素的控制与管理）是保障科学、有序目标实现的关键环节，是检验水行政主管部门采砂管理能力和工作水平的试金石。结合江西省近年加强可采区现场监管的工作实践，概述做好这个关键环节工作的几点认识。

一、几个基本概念

1.六大核心要素的含义

六大核心要素是指可采区作业范围、作业时间、可采量、作业船只数、作业船控制功率、控制开采高程。简称为“定点、定时、定量、定船、定功率”的“五定一控”。

2.采砂规划的含义

采砂规划是指依据河道管理相关法律法规和《河道采砂规划编制规程》的要求，由有资质的规划编制单位制定的对河道采砂活动加以控制和引导的规划方案，其内容主要包括禁采区、可采区和保留区规划。其中可采区规划主要对“五定一控”提出管理要求。采砂规划是水利规划的一项专业规划。

3.采砂许可的含义

采砂许可是指水行政主管部门依据行政许可法和采砂规划要求，对申请人提出的采砂申请依法进行审查、核准的过程。采砂许可方式主要有直接许可和招标、拍卖许可两大类。其中，招标、拍卖许可是依据许可法第五十三条规定，对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。理论上又分为招标和拍卖许可两种，实际工作中以拍卖方式居多。

4.可采区现场监管的含义

可采区现场监管是指水行政主管部门作出采砂许可后，按照许可法第六十一条规定，依照相关法律法规赋予的职责，对被许可人从事采砂作业活动进行的监督检查。其目的是为了监督检查被许可人是否按许可要求实施采砂作业，及时发现和处理有关违法采砂行为，维护正当的采砂秩序，保证采砂规划要求的实现。

5.河道采砂执法监督的含义

河道采砂执法监督是指县级以上水行政主管部门依据国家法律、法规及规章的规定，依法对管理对象及所管事务采取的具体行政行为。既包括对管理相对人采取的直接影响其权利义务或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行为，即直接执法监督；也包括上级行政机关对下级行政机关实施采砂管理情况的监督检查行为，即层级执法监督。

二、江西省河道采砂管理及可采区现场监管的实践

1.近年江西省采砂管理的主要实践

（1）完善河道采砂管理的法律、法规及规范性文件

江西省河道采砂管理在长江干流主要依据 《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》《江西省长江河道采砂管理条例实施办法》《江西省长江河道可采区采砂现场监督管理办法》等相关法律法规，内河采砂管理主要依据《江西省河道管理条例》以及2006年8月江西省政府颁布的《江西省河道采砂管理办法》等。同时还印发了以下几个主要规范性文件：①《江西省河道砂石采运管理单管理办法》，②江西省政府转发省水利厅 《关于进一步加强赣江中下游以及鄱阳湖采砂管理的意见》，③《江西省河道采砂开采权招标拍卖管理办法》，④采砂处罚自由裁量权适用规则及参照执行标准等。

（2）采砂规划编制

采砂规划按照河道分级管理权限由省、市、县分别组织编制。省管的“五河一湖”采砂规划编制经历了两个阶段，2000年开始编制应急采砂规划，2005年开始陆续编制正式的采砂规划。尤其是2008年江西省直接列支进行了省管河道水下地形测量，要求规划可采区必须提供地勘资料，严格按采砂规划编制规程要求，委托江西省水利规划设计院完成了“五河一湖”采砂规划编制工作，其中“三河一湖”采砂规划已经省政府批准实施，信江和修潦河采砂规划已报省政府待批。

（3）采砂许可管理

从2004年开始基本实行了拍卖许可，制定了行政许可流程图。省管“五河”采砂许可依法委托设区市行使，制定了《江西省水行政许可委托和下放事项管理暂行办法》，签订了委托书，并刻制了行政许可专用章，分发给受委托的设区市。江西省水利厅只负责长江干流及鄱阳湖采砂许可工作。鄱阳湖从2009年起采取了直接许可给九江市国有砂石公司统一经营的管理模式。

（4）河道采砂执法能力建设及执法监督

采砂执法能力（即“四个专门”）建设，是水行政主管部门履行采砂管理职责的基本保障。江西省属欠发达省份，但从2006年起，省水利厅先后为市、县添置了110余辆水政执法车、33艘执法艇，投资1300余万元建设了鄱阳湖星子执法基地。江西省河道采砂管理能力建设规划（2010—2014年），于2010年8月经省政府批准实施。此外江西省水利厅2010年被省法制办列为开展行政执法级别管辖权限3个省级试点单位之一。江西省水利厅遵循合法有序、职责明确、重心下移、提高效能的原则，对包括采砂管理在内的水行政许可、水行政监督检查、水行政处罚、水行政征收和水行政强制等省、市、县三级的管辖权进行了划分，印发了《江西省水行政执法级别管辖规定》，将有效杜绝多头、重复执法问题，使得各级水行政主管部门的执法职责更为清楚、明确。

2.可采区六大核心要素控制与管理的主要措施

（1）建立健全相关管理制度，力求做到以制度管事、管人

2008年江西省水利厅联合省交通运输厅、公安厅印发了《赣江中下游及鄱阳湖河道采砂可采区现场监督管理办法》。该办法一是明确了县级水行政主管部门现场监管的责任主体，交通、公安按办法要求做好现场监管的相关工作，属地乡（镇）协助和配合水利、交通、公安等部门具体负责采砂船只监管和社会稳定工作。二是可采区必须成立由水利、交通、公安等部门组成的现场监督管理队伍，对采砂现场生产、交易、运输和水上交通秩序、安全、社会治安进行全面旁站式监管。三是明确了水利部门主要负责以下监管职责：①监督检查进入可采区作业的采砂船是否取得采砂许可证以及是否按照河道采砂许可证规定的要求进行开采。②按《船舶吨位证书》或载重线对运砂船装运砂石的数量进行查实，并核签“江西省河道砂石采运管理单”（以下简称采运管理单）；对装运砂石驶离可采区的运砂船是否持有采运管理单情况进行检查；运砂船超过核定载重量装运砂石的，现场监管人员可以拒绝为其核签采运管理单，并依法予以处罚。③督促采区业主建立和落实作业台班记录制度，逐日统计采砂总量，并汇总报县级人民政府水行政主管部门。④督促采区业主维护可采区的正常作业秩序和夜间禁采。⑤督促采区业主对砂石堆放、弃料处理及环保措施进行落实。⑥对采区业主在采区管理中遇到的问题进行指导、协调。四是明确了交通部门主要负责以下监管职责：①查验采砂船、运砂船是否持有合格有效的船舶检验证书、船舶国籍证书和按船舶最低安全配员证书配备的船员及适任证书，查验船名、船籍港、载重线标志是否正确、齐全，对无证照船舶依法给予处罚。②查验运砂船是否按规定向海事管理机构申请办理船舶进出港口签证，对未办理签证的船舶依法处罚。③查验运砂船舶装载情况，对超载船舶强制减载并依法予以处罚。④查验采砂船、运砂船在航行、停泊和作业时，是否遵守航行、避让和信号显示规则，对违法者依法给予处罚。五是明确了公安部门主要负责采区治安管理，查验采砂船、运砂船是否持有合格有效的船舶户牌、船民证，对无牌证的船舶依法处罚，对违反治安管理和阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为进行处理。六是明确了可采区的采区业主、采砂船主以及在可采区内从事运砂作业的运砂船主应当服从现场监管的管理，并自觉维护可采区的采砂、运砂秩序；采区业主应当安排好可采区的生产、经营活动，不得允许未得到许可的采砂船进入采区作业，不得组织在采区内超许可船数、超许可采量、超许可范围开采，不得允许采砂船为无营运证的运砂船配载或为运砂船超载量装载，维护采区的正常管理秩序；采砂船主在未取得采砂许可的情况下，不得进入可采区实施采砂作业，并到所在地县级人民政府指定的地点集中停靠；经许可进入可采区作业的采砂船主必须按照许可的各项规定实施采砂作业，不得阻航、碍航，不得为无营运证的运砂船配载，不得超过《船舶吨位证书》核定吨位或船舶载重线为运砂船只装砂；运砂船主应当取得水路营业性运输的合法证照，并按照采区业主安排次序进入采区从事运砂活动。不得超载运砂，不得影响通航安全或堵塞航道。

（2）关于可采区作业范围的控制

可采区的设置在规划编制时就已经考虑了对防洪、航道设施以及跨河涉河建筑物、取水口、水生态保护等方面的影响。除一事一议的工程性采砂（航道疏浚、吹填造地）按批准的防洪影响评价确定的坐标进行控制外，列入规划的正规可采区一般均按规划的坐标点进行控制，要求采砂业主设置边界标志。省管河道内规划可采区的许可权虽然委托给了设区市，但规划的年度实施方案须经省厅批准后方可进行拍卖。省厅批复实施方案时，包括许可方式、期限以及六大要素的控制指标等相关管理要求。

（3）关于可采区作业时间的控制

在规划时主要将禁渔期、候鸟栖息期以及超汛限水位期列为禁采期。有效可采期坚持时间服从采量原则，即完成了许可采量，许可期未到也需停采。此外，为便于落实旁站式监管，建立了昼采夜停的作业制度。

（4）关于可采区可采量的控制

规划时对可采区采量控制是依据地勘资料和控制开采高程计算出可利用总量，再除以规划期便得出年度控制总量。年度控制总量是依据砂石采运管理单的核签量来控制的。规划期可采总量到期后，要求补做水下地形测量，视河砂回补情况调整规划。为加强对采运管理单的核签、稽查，制定了管理办法和发放办法，内销砂量要求水上签发、岸上核销。为加强外销砂石的管理，经江西省政府批准，由省水利、交通、公安等部门联合设立了出鄱阳湖的运砂流动检查点，并建立了检查点工作制度，明确了各部门职责，水利部门负责查验采运管理单是否与装载量相符，对无采运管理单或严重不符的依法予以处罚。

（5）关于可采区作业船的控制

规划时对可采区作业船的控制，是依据年度控制采量和现有采砂船有效作业能力计算后配置。因部分河段采砂船作业能力严重过剩，且大多数为“三无”船只，对采砂船的控制主要建立了以下制度：一是无许可证采砂船的集中停靠制度；二是实行了“采砂船舶（机具）作业预选证”制度；三是采砂船、运砂船候采候载制度；四是江西省水利厅与省交通运输厅联合印发了 《赣江中下游及鄱阳湖采砂船舶三年过渡期管理办法》，规定在2010年年底前可实行轮班作业制度，严格控制采区超许可船只数作业。

（6）关于可采区作业船功率的控制

规划时总体上对内河采砂船作业功率控制在750 kW以内，鄱阳湖控制在4000kW以内。现场监管时只计算实际采砂船作业的功率，采砂船航行和发电功率未计算在内。

（7）关于可采区开采高程的控制

规划时主要对内河河道依据河势和航道稳定的要求，规定了控制开采高程。对鄱阳湖的可采区，因湖面宽，未规定控制开采高程。实际执行中通过事后水下地形测量来控制。

三、可采区六大核心要素控制与管理存在的主要问题与对策

以上对可采区六大核心要素的控制与管理，只是理想状态的制度安排。因监管能力（人员、装备、经费）与履行监管职责要求严重不相适应，加之在处理地方经济发展与社会稳定的关系、调处涉砂群体利益矛盾过程中，水行政主管部门协调权限有限，以及现行法律法规的缺陷和现有采运砂船能力的严重过剩等原因，使得制度执行大打折扣。江西省鄱阳湖九江水域的可采区由市政府统一管理后，组建了200余人的现场监管队伍，基本保证了相关制度的落实。而其他内河采区的“五定一控”监管方面就存在诸多问题，尤以控量问题最为突出。

①作业范围方面的问题，主要是资源的权属纠纷问题，尽管法律上水资源、土地资源属国家所有，但由于资源权益代表人的不确定性，导致资源权属纠纷不断。如内河的规划采区丰水期是河，枯水期是洲滩，有的洲滩还有集体使用权证，鄱阳湖采区有的是渔民的捕捞场所；规划时地勘资料不全，作业范围内无砂可采或是无开采价值；覆盖层太厚，控制的作业船无法生产等。凡此种种，加大了可采区作业范围控制管理的难度，超范围作业时有发生。

②作业时间方面存在两个问题：一是因计量、核签采运管理单不到位，导致时间服从采量原则难于落实；二是因旁站式监管缺位，导致昼采夜停制度执行不力。

③采量控制方面问题更多：一是来沙量逐年减少，采砂规划很难坚持采补平衡；二是可采区设置受诸多条件限制，年控采量与本地经济发展需求量矛盾尖锐；三是采运管理单稽核不到位，手段落后，导致重复使用、倒卖，甚至假票现象时有发生；四是存在追求以量计征的砂石资源费最大化问题。

④采砂船只管理和功率控制是水利部门采砂管理最复杂、最难的问题。受采砂利益驱动，各种社会资本介入采砂业，使得滩涂非法造船屡禁不止，且功率越来越大，改装的自吸船、隐形船名目繁多，导致部分河段采砂作业能力和运砂能力严重过剩。因非法建造的船只资料不全，多数为“三无”船只，即使证书齐全，也很多是小标大功率。因涉及投资人众多，利益群体复杂，形成了巨大的社会问题。

要进一步提高可采区 “五定一控”的监管水平，维护正常合法的采砂秩序，保障河势稳定、防洪和航运安全，建议采取以下对策措施：一是进一步落实采砂管理地方行政首长负责制和责任追究制；二是抓紧修改完善法律、法规和相关管理制度，为依法行政、规范管理提供法制保障；三是着力推进河道采砂执法能力建设，尽快改变监管能力不适应的状况，保障各项制度的贯彻落实；四是加快推进无纸化电子监控技术，改进采运管理单计量方式，堵塞控量漏洞。