农村水环境整治的实践与思考

韩益民，屈万海

（1.水利部发展研究中心，100038，北京;2.湖北省宜都市水利局，443300，宜都）

一、鸡头山村水环境整治项目概况

湖北省宜都市鸡头山村位于清江南岸，紧临清江高坝洲水利枢纽，是典型的山区丘陵村，全村面积12.7 km2，辖8个村民小组905户2 956人，现有耕地面积 2 662亩（177.47hm2），其中水田 1 301 亩（86.73 hm2），旱田1361 亩（90.73hm2），主要农作物以水稻、玉米、油菜为主，经济作物主要为柑橘、桑树，其中柑橘2 000亩（133.33 hm2），桑园 500 亩（33.33 hm2）。 村内有末级渠道30 km，堰塘172口，蓄水量68 万 m3。

1.水环境整治项目实施前状况

鸡头山村内的小型水利设施大多建于20世纪六七十年代，建设标准低，年久失修，末级灌溉渠道垮塌，淤塞严重，输水效率低下，灌溉面积逐年萎缩。堰塘多年没有进行全面系统的疏浚整治，淤积、渗漏严重，蓄水功能削弱。排水沟水毁严重，多已丧失排涝功能，田间易生涝灾。农村群众饮水基本取自河道，有的直接饮用堰塘水，普遍存在人和牲畜共饮一塘水的状况。堰塘、河道垃圾成堆，水草丛生，水体受垃圾、生活污水及畜禽粪便污染严重。农业综合生产和防洪减灾能力逐年减弱，农村水环境状况堪忧。

2.水环境整治项目规划及实施情况

2007年，宜都市在鸡头山村实施农村水环境整治工程。项目规划以构建和谐社会为总的指导思想，紧紧围绕社会主义新农村建设的要求，以整治农村水环境为目标，计划2010年基本解决该村饮水安全问题，恢复河塘、渠系的灌排功能、生态功能和景观功能，为全面建设小康社会提供基本保障。

经过3年的实施，全村水环境整治工程项目基本完成。截至目前，该项目已修建供水站1处，解决了该村2200多人的饮水安全问题；整治堰塘172口，整治排洪沟3条共计5.6 km，改造末级渠道29.8 km；完成200个农户“一建三改”（即建沼气池，改厨房，改厕所，改猪圈）建设；植草2.56万m2，植树5 058株。项目共计完成投资500多万元（不含群众投工投劳折资）。

通过农村水环境整治，农村柴草乱垛、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱排、禽畜乱跑等不文明现象已不见踪影。如今的鸡头山村基本实现了农村家居环境清洁化、资源利用高效化和农业生产无害化，家家户户用上了安全卫生的洁净水，村内池塘清澈见底，村舍绿树环绕，一派人水和谐的田园风景。

二、水环境整治的主要做法

1.项目整合，资金捆绑，解决投入不足问题

为了有效解决鸡头山村水环境整治投入问题，宜都市积极探索创新“渠道不乱、用途不变、集中使用、各记其功”的项目、资金、资源整合办法，在政策导向、财力投放等保障机制上真正配套，全力保障农村水环境整治。为了最大限度地发挥项目资金效益，宜都市统筹整合了国家“民办公助”、农户“一建三改”、农村饮水安全等项目，在不打破原有项目用途的前提下，捆绑资金400多万元用于鸡头山村水环境整治项目。同时，根据《宜都市社会主义新农村建设发展规划（2006—2020）》，坚持新农村建设和农村水环境整治统筹实施，打破城乡投入的二元结构，加大市、乡两级财政对农村水环境整治的投入力度，在鸡头山村水环境整治项目中财政配套投入资金100万元，用于鸡头山村水利工程设施维修、生态环境治理及配套设施建设，收到了良好实效。

2.实行“受益户共有制”改革，激发群众投资投劳和参与管理的积极性

宜都市借鉴2004年以来“受益户共有制”改革的成功经验，在鸡头山村水环境整治项目中，对小型农田水利设施进行了“受益户共有制”产权制度改革，即直接将小型水利设施使用权划归受益农户，受益户按农田受益面积确定份额，并以合同的形式享受权益，承担相应义务。“受益户共有制”改革主要把握以下5个关键环节：

（1）以水带田定四界

在进行小型水利工程产权制度改革之前，首先深入村组农户，调查核实农业灌溉管理及工程运行情况，勘定水系边界，核定工程范围和界线，确保市水利部门划定的界线基本无争议。在具体操作中，按照统一设计的表格，详细填写工程占地面积、水面面积、灌溉农田面积、受益农户姓名、周边邻界农户姓名、工程所含附属物、四至边界等基本情况，凡与工程交界的农户均要签字认可。

（2）村务公开定农户

按照历史习惯和农田灌溉情况进行调查摸底，向农户广泛征求意见，然后将拟定改革的水利工程受益农户和受益农田基本情况向村民公示。对群众有异议的，予以核实更正，以保证受益农户及受益面积准确无误。在此基础上，以单项水利工程为单位，召开受益户户主会议，推荐产生其负责人，负责召集其成员会议、处理工程管理事务等。

（3）合同管理定权责

首先，村委会与受益农户签订《水利工程使用权变更合同》，即村委会作为产权人，将水利工程及附属设施使用权无偿划给受益农户，以合同的形式明确双方的权利和义务。然后，受益农户之间签订《水利工程管理合同》，即通过受益户协商或公开竞标等方式，确定水利工程管理人。水利工程有收益的签订承包或租赁合同，即将水利设施的收益用于支付承包人劳务报酬；无收益的签订委托管理合同，即由受益户按平均4～5 元/亩（60～75 元/hm2）出资，用于支付管理者报酬。

（4）发放证书定权属

宜都市政府对实施“产权受益户共有制”改革的农村小型水利设施统一核发 《农村小型水利设施权属证书》，把使用权和所有权以法律的形式固定下来，让农民群众吃上“定心丸”。

（5）权责分明定投入

面对农村税费改革后的新形势，受益户共有制遵循“谁受益，谁负担；谁使用，谁管理”的原则，坚持群众需要、群众自愿、群众决策、群众受益，引导受益农民投资投劳开展小型农田水利建设。同时，注重发挥政府扶持和引导作用，出台“民办公助”“以奖代补”等优惠政策，建立和完善激励机制，对实施改革的小型水利工程予以补助，解决水利工程建设的原材料费，从而极大调动了农民兴水、用水、管水的积极性和主动性。

通过“受益户共有制”产权制度改革，激发了农民自发投资投工的积极性。该项目实施过程中，农民群众投工投劳折资达200多万元，有力推动了项目的顺利实施。

3.采取灵活的建设管理方式，确保水环境治理出实效

宜都市鸡头山村水环境整治项目既包含了涉及广大农村群众公共利益的防洪减灾工程、灌溉排涝工程、农村饮水安全工程、公共绿化工程，还有点多面广、涉及千家万户的塘堰工程、“一池三改”工程等。因此，把各类工程项目建设好、管理好是水环境整治项目最终取得成功的关键。宜都市在遵循国家有关项目建设法律法规的基础上，结合农村和项目实际，采取统分结合的建设管理方式。

（1）组建强有力的项目建设法人

鸡头山村成立了以村委会主要负责人为法定代表人，聘请乡水利服务中心技术人员、抽调的村干部和责任心强的群众为组成人员的项目法人机构。由项目法人统一负责全村水环境整治范围内的公共利益集中工程和分散到户工程项目的建设管理和指导服务。

（2）结合项目和农村实际，建设管理统分结合

对于涉及群众公共利益的农村饮水安全、灌溉渠系、排洪沟、公共绿化等工程项目，由村民委员会严格按工程“五制”统一建设管理，实行法人责任制、招标投标制、建设监理制、质量监督制和合同管理制。对于农户自有的堰塘整治、沼气池建设、改厨房、改厕所、改猪圈等工程项目，即实行了“受益户共有制”改革的小型水利工程和农户自有工程项目，在明确建设标准和技术要求的前提下，由项目法人分别委托给各农户，按照农户各自意愿自行建设，建设过程中由项目法人和上级水行政主管部门实行巡回监督检查，对工程质量严格把关。所有项目必须接受市水利、财政等部门的联合验收，工程招标投标的项目经验收合格后，凭验收凭证支付国家或市补助资金；由农户投资投劳自建的项目，验收合格后由市财政直接将补贴资金拨付到农户的“一卡通”。

三、水环境整治的主要启示

在农村水环境整治中有两个关键问题，一是资金不足，二是缺乏有效的管理。宜都市通过政府主导和政策引导，通过体制和机制创新，在农村水环境整治方面进行了有益的尝试并取得了良好效果，其中的做法值得思考和借鉴。

1.提高认识是先决条件

农村水环境整治是一项事关农村防洪排涝、生态环境建设的大事，也是直接影响农民生活质量和身体健康的要事。实施农村水环境综合整治正是出于加快社会主义新农村建设、推进城乡协调发展的需要，有利于改善农村地区的人居环境，提升农民的生活质量，保障农村饮水安全；有利于改善农业生产条件，提高农产品的产量和质量，保障粮食安全；有利于引导农民转变观念，提高素质，营造文明、健康、向上的社会氛围，提高农村的吸引力和竞争力，为农村新的更大的发展创造条件。因此，应将农村水环境整治提高到贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和建设社会主义新农村的高度来认识，通过各种形式加强宣传教育，使各级各部门以及广大农村群众形成共识，使农村水环境整治工作纳入各级政府重要的议事日程，使村镇政府的职能转到规划、教育、环境保护等公共服务方面，使公众的环境意识得以普遍强化，由此形成上下互动、齐抓共建、全民参与的良好局面。这是农村水环境整治得以顺利实施的先决条件。

2.项目整合是有效措施

对于经济发展相对落后的农村地区，地方财政收入少，可调控能力弱，乡镇财政窘迫，村级集体经济薄弱，再加上城乡二元结构的体制，农村水环境保护投入的资金非常有限，甚至没有。投入不足是水环境保护与治理最主要的制约因素。同时，农村水环境整治工作与水利、国土资源、环保、农业、建设、林业、卫生等数十个部门都有关联。现行体制在城乡水源统一调配、供水、用水、排水、节约用水、污水处理及再利用、水源保护等涉水工作上有些职能分工界限不清，有的工作不易衔接，有许多涉水项目分别由多个部门承担，项目规划与建设各自为政，分散的公共投入降低了资金使用效能，这样的体制约束在一定程度上影响了各涉水项目社会效益与经济效益的发挥。

在服从区域规划的前提下，宜都市打破部门界限和条块分割，将所有涉水项目甚至其他相关行业项目尽可能进行整合，统筹规划，资金捆绑使用，从而大大提高了资金使用效率和实际效果。宜都市在鸡头山村水环境整治中的大胆尝试已经证明涉水项目整合这种做法既有效又可行，其经验值得借鉴。

3.群众参与是长效保证

农村水环境整治涉及面广，投入也较大，单靠项目和地方财政投入不能包揽全部，还需要农民配套建设用工和自筹资金，工程建成后还需要农民自己出工出资管理。

措施之一：采取多种形式，广泛深入宣传，充分发动群众，使农村水环境整治的目的意义和具体措施家喻户晓，深入人心，形成共识，避免干部热、群众冷，上面热、下面冷的现象出现。同时，教育广大群众克服“等、靠、要”的思想，使他们牢固树立“自己的事业自己办，自己的家园自己建”的理念。

措施之二：设置专门的管理机构，对农村水环境实施常态化和规范化管理，建立行之有效的制度，使水环境保护与整治工作做到有职能，有人抓，有制度，有投入，有考核，通过政府的引导和示范，带动和推动农民的积极参与。

措施之三：通过创新机制，使群众切身感受到环境治理带来的好处，感受到项目实施给他们生活带来的变化和实惠，真正体会到自己不仅是项目实施的受益者，还是项目操作和运行的主人。“受益户共有制”正是通过创新小型水利设施产权机制来激发群众的主人翁意识，从而有效调动群众参与水环境整治的积极性，使他们能够自觉自愿、积极主动地投工投劳参与建设，项目建成后又能够积极主动地参与项目的管理，确保工程良性运行和持续发展。宜都的实践证明，在农村水环境整治中引入“受益户共有制”、创新产权机制、建立群众参与的长效机制是行之有效的举措。

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