建立容量水资源费征收制度的初步探讨

2010-09-11戴向前柳长顺

中国水利 2010年23期

戴向前，刘卓，柳长顺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

水法第四十八条规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。但目前我国在实际申请取水许可证时，不是当即缴纳水资源费，而是在用水后按计量的实际用水量缴纳水资源费（本文称之为计量水资源费），这导致了多占用水指标、取水权无法有偿流转等诸多问题。为解决以上问题，进一步促进水资源优化配置和高效利用，本文借鉴有关部门经验，认为有必要开征容量水资源费，并提出了政策建议。

一、容量水资源费概念及内涵

容量水资源费是与计量水资源费相对的一个新概念，顾名思义，是为容量付费。随着我国水资源日益紧缺，尤其是北方地区，用水的排他性和竞争性更加突出，在这种严峻形势下取用水户占用一定的容量，取得取水权，理应支付一定的费用。容量水资源费体现的是水资源国家所有权，是取用水户从国家取得取水权所需缴纳的费用。

容量水资源费的概念尚未形成统一认识，但至少有两个层面的含义：一是从权责统一的层面看，容量水资源费是为取水权付费，或取水指标的有偿取得；二是从操作层面看，与现行计量水资源费相对应，建立与用水指标挂钩的收费模式，按容量或许可水量收费。

通过征收容量水资源费，可以解决在水资源管理中遇到的四个突出问题：一是取用水户无偿取得取水权问题；二是取用水户多占用水指标，造成一方面水资源闲置，另一方面后续项目却没有用水指标等问题；三是取用水户水浪费严重问题，有偿取得取水权可使取水成本有所增加，有利于节水；四是水权流转不畅问题，现行水资源费征收制度没有体现取水权的费用构成，阻碍了水权流转。

二、相关领域的经验

我国在矿产资源、水能资源及地下水资源的开发利用领域，对采矿权、水能资源开发使用权等都作了有偿取得的明确规定，即必须缴纳一定的费用才能取得开发利用资源能源的资格。

①矿产资源。我国法律规定，必须先缴纳采矿权使用费并办理好其他相关手续后，才核发采矿许可证，成为采矿权人。采矿权使用费按矿区面积征收，标准为每年1000元/km2。

②水能资源。贵州、湖南、福建、吉林等省出台了有偿出让水能资源开发使用权的地方性法规。这些法规都明确规定，凡是开发利用水能资源的单位或个人，必须以有偿方式先从国家取得水能资源开发使用权，并有权将使用权转让，若在规定时间内未开工建设或建成投产后闲置超过一定期限，水能资源使用权应当被无偿收回。

③地下水资源。北京市、吉林省出台法规规定开采地下水必须缴纳地下水养蓄基金（吉林称为地下水资源补偿费）。2000年北京市明文规定地下水资源养蓄基金合并到地下水资源费中，原830元/m3的收费标准不变。吉林省则按照不同的开采区规定了地下水资源补偿费标准。

在实际开发利用过程中，各单位或个人仍需要根据实际开发利用量，按照一定的标准缴纳费用，通常这部分费用为资源补偿性质。开发利用矿产资源缴纳矿产资源补偿费，开发水能资源与地下水资源缴纳水资源费（计量水资源费）。

通过上述分析可以得出以下有益启示：一是实施资源有偿取得与使用制度体现了国家资源权益，弥补了机会成本损失，是实现资源优化配置和高效利用的有效手段，有利于资源的可持续利用。二是对稀缺性资源应当实行资源开发权有偿取得制度。用户通过缴纳一定的费用先取得 “许可”资格，然后根据实际开采量再缴纳资源补偿费，这种制度主要适用于承载力、容量有限，具有一定竞争性和排他性的资源。在缺水地区应当探索建立取水权有偿取得制度。

三、建立容量水资源费征收制度的必要性与可行性

1.制定容量水资源费征收政策十分必要

一是体现水资源国家所有权的重要途径。水法第三条明确规定：水资源属于国家所有。即国家为水资源所有权主体，国家享有水资源的占有、使用、收益和分配的权利。目前我国绝大多数取用水户的取水权都是通过行政许可的方式无偿取得的，在申请用水指标的过程中几乎不需要付出成本，水资源国家所有权的性质未得到充分体现。因此，有必要改变取用水户仅通过行政许可方式无偿取得取水权的现状，开征容量水资源费是一种可供选择的政策工具。

二是体现水资源稀缺性的根本要求。水资源短缺已经成为我国尤其是北方地区经济社会发展的主要制约因素，随着人口的增加和经济社会的发展，我国的水资源短缺问题将更加突出。目前，全国每年取水量近6 000亿m3（不包括水力发电取水），80%左右的用水指标已通过取水许可授予取用水户，其余用水指标主要由法律规定不需要办理取水许可的农业取用水户占有使用。根据全国水资源综合规划成果，到2015年全国新增用水指标只有200亿m3左右，北方一些省份基本没有新增用水指标。而且，取水权有效期为5～10年，并可以2年占而不用不作调整。在这种形势下，用水指标已成为一项十分稀缺的资源，排他性日益突出。根据资源经济学的基本理论，在资源稀缺的条件下，有偿分配与使用是一项有效的政策措施。

三是有利于实现水资源优化配置和高效利用。水资源费是促进水资源优化配置和高效利用的经济调节杠杆。征收容量水资源费，给取用水户一个明确的经济信号，占用用水指标尤其是多占用水指标需要取用水户埋单，这将在取水许可环节提前强化水资源使用者的价值观念，促使取用水户科学估算用水量，理性申请用水指标，自觉节约用水，提高水资源利用效率与效益。

2.建立容量水资源费征收制度切实可行

一是具有法律依据。根据水法第四十八条规定，缴纳水资源费是取得取水权的前提条件，即在申领取水许可证的同时，只有缴纳了水资源费，才能取得取水权。因此，征收容量水资源费符合水法规定，也充分体现了水法的立法本意。

二是符合国家资源性产品价格改革趋势。温家宝总理在2009、2010年连续两年的《政府工作报告》中提出资源性产品价格改革的问题。2009年的《政府工作报告》明确提出：“推进资源性产品价格改革。……完善水资源费征收管理体制。”2010年《政府工作报告》再次要求：“深化资源性产品价格和环保收费改革，作为节约能源资源、保护环境、实现可持续发展的重要举措。”制定容量水资源费征收管理政策，根本目的在于促进水资源优化配置，促进水资源节约和保护，实现水资源可持续利用。因此，制定容量水资源费征收政策是继续深化资源性产品价格改革的主要内容，也是深化水资源有偿使用制度值得探索的方向。

三是具有实践需求和相关领域成功经验借鉴。如前所述，矿产资源、水能资源、地下水资源等领域已建立较完善的相关制度，较好地解决了资源无偿占有、无序开发等问题，促进了资源的优化配置和高效利用，这为建立容量水资源费征收制度提供了经验。

四、征收容量水资源费的思路与模式

1.征收容量水资源费的思路

根据征收容量水资源费的目的，明确征收容量水资源费的思路如下：

①容量收费。明确并强调征收容量水资源费的基本方式，即按容量收费，多占多缴费。

②区别对待。对于老用水户，针对取用水户实际用水量占取水许可量的比例、取用水户是否转让水权等具体问题，设计征收模式。对于新用水户，根据申请用水保证率高低设计征收模式。

③两费协调。在制度建立初期，保持现行水资源费标准相对稳定，将水资源费合理拆分为容量水资源费与计量水资源费，以考虑取用水户对于新增费用的接受能力和可能产生的抵触情绪。

④多措并举。除征收容量水资源费外，还必须保证严格执行水资源论证制度、定期开展水平衡测试、加强计量设施以及完善有关制度等相关配套措施。

2.容量水资源费征收模式

结合水资源费征收管理实际，设计提出以下容量水资源费征收的两种模式。

（1）按照许可水量征收

当取用水户申请取水许可时，按照审批许可的水量缴纳容量水资源费。只要申请用水指标，必须根据相应的容量水资源费标准缴纳容量水资源费，否则水行政管理部门有权不予审批。容量水资源费可以一次性收取或逐年收取，本质上并无差别。

该模式是一种理想模式，具有诸多优点：一是直接体现了水资源国家所有的性质。二是抑制取用水户盲目申请用水指标行为，避免用水指标闲置现象，促进水资源的优化配置和高效利用。三是征收程序简单，易操作。

但是该模式也存在明显的缺陷：一是与现有法规规定的按实际取水量征收水资源费不够协调。《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十二条第一款规定：水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定。二是不利于用水计划的合理调整。现行规定取水许可证5年核发一次，即在取水许可总量范围内，无论用多少水，5年都要按照取水许可证的核定水量缴纳容量水资源费。这很可能给取用水户造成一种冲动：既然已经全部缴纳了容量水资源费，不用白不用，于是弱化采取先进节水工艺及其他有效节水措施的动力，不利于科学合理地编制、调整用水计划。三是不易为取用水户接受。受按照实际用水量缴纳水资源费的惯性影响，取用水户对缴纳容量水资源可能存在一定的抵触情绪。

根据上述分析，该模式主要适用于用水保证率高的取用水户和拟进行水权转让的取用水户。

（2）以实际取水量为依据征收

容量水资源费根据取用水户取得的许可水量与实际用水量的差额（未利用水量）核定，计量水资源费按照实际用水量收取。因此，取用水户缴纳的水资源费为容量水资源费与计量水资源费之和。假设取用水户许可水量为Q，实际用水量为q，容量水资源费征收标准为X，计量水资源费征收标准为Y，则取用水户实际应向水行政主管部门缴纳的水资源费F为：

该模式是建立在现行水资源费征收管理制度基础之上的现实选择，与现有水资源费制度衔接紧密，可操作性强，易于为广大取用水户所接受。该模式也存在一些难题：一是如何确定容量水资源费标准与计量水资源费标准的关系，以达到容量水资源费制度设计的目的；二是在实际用水量与许可水量的不同关系下，如何调整费用标准。分析式（1）可知，当实际用水量不足许可水量一半时，在现行水资源费标准下，该模式发挥经济杠杆作用明显；当实际用水量超过许可水量一半时，情况复杂，应进一步研究。

根据上述分析，该模式主要适用于多占用水指标的取用水户，即实际用水量不足许可水量一半的用户。