“三农”问题中的水利政策研究

柳长顺，周晓花

（水利部发展研究中心，100038，北京）

一、“三农”政策取向分析

1.事权划分政策

1994年实行分税制改革后，中央财力大幅度增加，但小型农村水利等农村事务的事权没有相应上收，导致事权与财力不匹配问题日益突出。客观上需要根据形势的变化调整农村水利事权，使中央政府和地方政府财力与事权逐步匹配。但是，事权划分是“三农”工作中最复杂的问题，单独调整农村水利的事权难度很大。考虑到我国农村水利点多量大面广，完全由中央政府负责不现实，且传统上农村水利工作主要以县为单位开展，因此，当前现实的政策选择要：一是着眼于事业发展，加大各级政府特别是中央政府的投入，建立与财力挂钩的稳定的农田水利投入增长机制；二是调整农田水利资金投向，在继续加大对粮食主产区农田水利投入力度的同时，扩大资金覆盖面，将山丘区与其他非粮食主产区的小农水工程作为奖补重点，促进农田水利均衡发展。

2.投入管理政策

农村水利事务繁杂，涉及部门多，资金渠道多，财政、发展改革、水利、国土、农业、农发、扶贫等部门都在安排和组织实施与农村水利相关的项目。为了解决小农水项目部门分割严重、项目实施效果远不如预期的状况，应当尽快研究建立规划统筹项目与资金安排的机制，即以县为单元，共同编制农田水利建设规划，规划由县级人民政府或人大批准，并作为安排项目的依据。同时，为了保证项目按规划安排与实施，应当建立规划同意书制度，即实施农田水利工程，必须由有关部门审核签发是否符合农田水利规划的意见。

3.建设管理政策

农村水利工程建设包括规划、施工、验收等多个环节，涉及的有关主体包括各级政府、农民群众和工程建设主体，政策制定应从工程建设的主要环节入手，明确各主体的职责，发挥各主体的积极性。在规划阶段，应首先明确规划主体的资质，合理选取编制主体，科学编制综合规划；应把经批准生效的农村水利规划作为农村水利建设项目立项的基本依据。在工程实施阶段，应严格建设单位的准入门槛，区分不同工程类型，创新建设管理模式。在工程验收阶段，应严格按照《水利工程建设项目验收管理规定》要求进行验收，提出明确的验收程序与要求。

4.运行维护政策

一是明晰工程产权。通过明晰产权，建立与产权挂钩的补偿机制与考核机制。二是明确管理主体。按受益范围组建用水合作组织，将政府补助形成的资产划归其所有，由其履行管理主体的责任。三是落实运行维护经费。建立由各级财政负担农村水利工程大部分运行维护费用的长效机制。

5.农村水利法制化政策

加强农村水利立法，填补法律空白，改变小型农村水利无法可依的局面。

二、农村水利政策框架

1.总体思路

以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，积极落实十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，始终坚持国家“三农”工作方针与水利工作方针，按照发展现代农业、建设社会主义新农村和统筹城乡发展的要求，紧紧围绕我国农村水利发展任务，严格执行现行有效政策，有条件的地方与项目率先创新发展体制机制，持续增强农村水利发展活力，全面提升农村水利发展水平，推动“三农”问题逐步解决。

2.政策目标

到2015年，初步形成与经济社会发展形势相适应、符合中国特色现代农业发展要求的农村水利政策体系框架，基本破除农村水利发展面临的体制机制性障碍，政府主导作用更加明显，事权划分趋于合理，投入稳定增长，农民积极参与，社会广泛支持，建设管理有序，工程运行正常；有条件的地方率先建立与经济社会发展水平相适应的农村水利发展新机制。到2020年，全面建立与经济社会发展水平相适应的农村水利发展新机制。

3.政策框架

（1）管理体制

政府之间，农村水利建设和管理应当继续实行地方负责制；部门之间，农村水利建设和管理应当由水行政主管部门负责，多部门参与；政府与农民之间，农村水利建设和管理实行分类负责制。农民主要负责责任田内、户内工程的建设和管理，其他工程的建设和管理由政府负责。

（2）投入机制

一是大幅度增加财政投入。各级政府积极调整财政、固定资产投资、政策性信贷用于农村水利的规模与比例，保证各级财政用于农村水利的投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。二是科学引导农民与社会力量投入。三是优化财政性资金投向。在加大粮食主产区、水土流失重点治理区以及水安全问题严重区投入的同时，扩大覆盖面，将非粮食主产区、山丘区和一般水土流失区纳入扶持范围。四是创新投入模式。中央与地方按配套资金比例分别负担相应项目。中央资金按照“早建早补、晚建晚补、不建不补”的原则，分年度安排到位。中央资金结余部分由地方自主安排，不足部分由省级人民政府自筹资金解决。五是新增农村水利综合补贴。将农村节水设施、灌排机具等纳入补贴范围。

（3）建设管理机制

一是建立健全县级农田水利规划统筹机制。以规划为依据，整合各类项目和资金，把经批准生效的农村水利规划作为农村水利建设项目立项的基本依据。二是健全完善中小型农村水利工程建设管理机制。鼓励和引导农村集体经济组织、农民专业合作社、农民用水合作组织等参与工程建设管理，发挥农民在涉及自身利益的中小型农村水利建设管理中的主体作用。积极探索和创新小型农村水利工程建设多样化的建设管理模式。三是健全完善监督、验收和评价等制度。水行政主管部门要对所辖区域内在建的农村水利工程开展定期或不定期的监督和检查。农村水利工程竣工后，按照国家有关规定进行验收。要切实加强对规划执行情况和实施效果的监督与评价。

（4）运行维护机制

一是落实机构和人员。坚持“谁所有，谁负责运行管理”的原则，通过明确产权，落实管护主体，明确管理机构与人员。二是建立运行维护经费保障制度。大中型国有农村水利工程管理单位，根据水管体制改革的有关规定，由政府负责落实“两费”。小型农村水利工程纳入新一轮水管体制改革范围，根据其承担的公益性任务，由水行政主管部门商有关部门核定公益性人员与维修养护经费补助标准，由县级政府落实补助经费，并列入本级财政预算。三是推进农业灌溉水价综合改革。政府补偿骨干工程成本费用，用水户承担末级渠系及田间工程成本费用，政府给予一定的补贴。四是完善灌溉水源与灌排工程设施占用补偿制度。

（5）激励约束机制

一要建立地方政府农村水利绩效评价机制。把农村水利纳入年度目标责任考核体系，并作为地方政府领导班子及领导干部实绩考核的内容。二是建立农民参与农村水利的激励机制。通过一事一议、以奖代补、奖励表彰等各种方式，调动农民参与的积极性。通过邀请农民监督、检查、评估农村水利工作，调动农民参与的主动性和积极性。三是建立社会支持农村水利的激励机制。采用税收信贷优惠、补助补贴、荣誉激励等多种措施，鼓励和支持社会力量参与农村水利建设和管理。

三、重大政策选择

1.合理划分农村水利事权，建立与完善中央决策、省级统筹、县级规划实施的管理体制

①中央政府：统一领导和组织全国的农村水利建设与管理工作，编制全国农村水利事业发展规划，拟定建设与管理标准，承担主要投入责任，开展农村水利建设与管理绩效评价工作，建立激励约束机制，督促地方政府认真开展农村水利工作。

②省级政府：统筹辖区内农村水利建设工作，审核年度农村水利建设项目，从省级财政安排农村水利建设与管理专项资金，组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目，对辖区内县级政府开展农村水利建设情况进行考评。

③县级政府：主要负责组织相关部门编制县级农村水利发展综合规划，确定并上报年度农村水利建设的计划和重点工程，组织工程建设和管理。

2.明确中央政府、地方政府和农民群众的投入责任，建立农村水利投入稳定增长机制

中央政府承担主要投入责任（55%以上），建立专项资金逐步弥补取消 “两工”造成的农村水利投入缺口；省级政府按照其财政收入分成比例（25%以上），承担一定的投入责任；农民承担自己责任田内与户内工程建设的投入责任，超出农民承受能力的，政府采取以奖代补等方式给予补助。

3.创新农民群众和社会力量参与农村水利的方式与途径，建立全过程参与机制

从工程规划、项目申报到工程建设、运行管理全过程，鼓励与引导农民群众广泛参与。鼓励社会力量参与农村水利建设和管理。

研究出台农民用水合作组织扶持政策，制定配套措施，明确其职能定位与工作重点，加大政府投入力度，促进其良性发展。

4.推进农业灌溉水价改革，创新农业灌溉水价形成机制

一是明确灌区管理单位定性。二是建立国有骨干工程运行管理财政全额补贴机制。三是建立末级渠系水费限额收取制度。四是建立末级渠系水费补助机制，政府对灌溉定额内超出农民承受能力的水费部分给予补贴。五是建立健全国有骨干工程管理考核机制。把工程管理纳入单位领导班子与领导干部的考核体系。六是创新末级渠系建设与管理机制。引导农民投工投劳对末级渠系进行节水技术改造。