大旱之年为什么他们不缺水——贵州省思南县“以水养水”模式调查与启示

华中师范大学中国问题研究中心“百村观察”项目组

2009年9月到2010年4月底，云南、贵州、广西等西南省份遭遇百年一遇的特大干旱，导致2000多万人饮水困难，1亿多亩（667万 hm2）耕地干旱，大面积作物减收甚至绝收，广大人民群众生产、生活遭受巨大影响。虽然大部分地区农村饮水、灌溉用水困难，但是也有少数地区在大旱之年却不缺水。贵州省思南县就是为数不多的在大旱之年不缺水的地区。究竟是什么原因使得他们在大旱之年不缺水？调研发现，思南县居安思危，未雨绸缪，在实践中逐步形成了“以水养水”的管理模式，即通过引入市场机制，改革用水体制，在缺水地区走出了一条管水、养水、活水、用水的新路子。概括起来为：政府引导，公司经营，协会管理，群众参与。

一、思南“以水养水”模式与实际成效

1980年以来，思南县开始实施统分结合的家庭承包责任制，分的成效较好，但是统的力度不够，导致农村小水利投入不足，管理主体不清，农村水利环境逐渐恶化，农村饮水与灌溉用水面临着挑战，缺水问题日趋严峻。在这种情况下，思南县结合本地实际，在不断实践的基础上，探索出了以“政府引导，公司经营，协会管理，群众参与”为主的农村用水管理模式——“以水养水”模式。其特点主要有以下几个方面：

1.谁来管：明确主体

改革开放以前，农村水利设施的管理主体是集体，其责任是明确的。实行家庭联产承包责任制后，一家一户的承包制给用水体制带来严峻的挑战，造成了“基层政府无心管，村集体无力管，农民无法管”的尴尬局面。农村税费改革以后这一问题更为严重，由于管理主体不明，责任不清，出现了“国家管不了，集体管不好，农民不能管”的难题。据统计，2000年思南全县农村小型工程配套率60%，完好率40%，实际灌溉面积只有设计能力的20%，致使全县 60万亩（4万 hm2）田中的 40万亩（2.67万 hm2）成了“望天田”。痛定思痛，思南县决心扭转这种无心管、无力管、无人管的“三不管”局面，大刀阔斧地对农村水利设施进行产权改革。其主要思路是改革所有权，搞活经营权，落实管理权，扩大参与权，以此明确水利设施的管理主体。经过几年的改革探索，思南县逐步确立了以清泉供水责任有限公司、乡镇供水站以及用水户协会为主体的良性管理格局。其中，清泉供水公司负责水资源的配置，乡镇供水站负责水权的确定，用水户协会负责沟通与协调，农民通过协会参与水权的确立、分配和管理，政府、公司与协会共同参与水价的制定。

2.管什么：分级管理

在明确管理主体的基础上，思南县对全县的农村水利设施进行全面调查摸底，包括水利设施的名称、地点、设计能力、修建年代、修建时的筹资情况、现在的蓄水能力、管理模式、受益人口以及田地数量等。根据投资情况弄清产权关系，进行分级管理。分级后的农村水利设施被归为以下三级：规模较大的饮水工程、小（1）型水库及面积较大的灌区，规模次之的集镇饮水工程、小（2）型水库及塘坝、干渠、支渠，村级饮水工程、斗渠和农渠、小坝塘、小水池、小型泵站等小型水利设施。其中清泉供水公司负责管理规模较大的饮水工程、小（1）型水库及面积较大的灌区，乡镇供水站负责管理规模次之的集镇饮水工程、小（2）型水库及塘坝、干渠、支渠，用水户协会负责管理村级饮水工程、斗渠、农渠、小坝塘、小水池、小型泵站等小型水利设施。

3.如何管：“五化”管理

思南县“以水养水”管理模式的核心是引进市场机制，实行公司经营，注重群众参与，以培养各级管理主体的用水成本意识和权责观念。可以将其具体的管理办法概括为“五化”，即：

（1）产权化

为充分发挥水利设施应有的作用，让低效资产转起来、沉淀资产活起来，思南县以现代产权理论为基础，对原有的水利设施实施以拍卖、租赁、承包等为主要内容的产权制度改革。按照国家和集体资产不流失以及公开、公正、公平的原则，鼓励群众参与竞标。通过改制，使水利工程由原来的集体管理变为由公司、协会和个人三方一同管理，进一步明晰了产权，落实了责任，实现了权责对等。

（2）市场化

长期以来，由于水利工程产权不清、水价市场化不足、农民用水成本意识不强等原因，思南县的水价一直维持在低水平，水费收取也十分困难，使得供水企业面临经营亏损的局面。为解决这一问题，思南县以水市场理论为基础，引入市场机制，由市场形成基础性水价，再通过谈判和博弈机制共同确定“合理的水价”。通过改革用水方式和管理模式，思南县逐步建立了“权责明晰化、管理规范化、投入多元化、经营市场化、服务多元化”的水资源管理和运行机制。

（3）程序化

为加强全县的节约用水管理，提高水资源利用效率，清泉供水公司对农村取用水统一实施用水申请制度，确立了 “用水户提出申请→协会核对加注意见→乡镇水利站审核批复→供水公司确认后出售水票和刷卡充值→取水”的规范化用水程序。

（4）计量化

为顺利推行水价改革，切实解决水费收缴难的问题，思南县所有的集中供水工程都严格执行一户一表、以表计量、按表收费等制度；灌溉用水管理实行大断面或斗口计量，由公司和协会共同签字确认，并及时将实测水量的数据输入计算机，方便农民用水户查询。实行日清、旬清、月公布，真正做到水价、水量、水费、灌溉面积“四公开”。同时，在每轮灌溉、供水结束后，将“四公开”信息及时核准，并以清泉供水公司和乡镇水利站的名义上墙公示，接受各方监督。

（5）社会化

为调动农民这一管理主体的积极性，思南县在明确产权的基础上，积极发挥用水户协会的作用，将村级饮水工程、斗渠、农渠、小坝塘、小水池、小型泵站等小型水利设施的维护、管理和使用权全部交给用水户协会。吸纳用水户参与协会的管理工作，实现了小水利管理的社会化。

4.管得怎样：成效显著

思南“以水养水”模式在当地取得了显著成效，尤其是在2010年经受住了特大干旱的严峻考验。具体来说，其成效主要体现在以下几个方面：

（1）提升了工程效益

过去思南一些乡镇供水工程的管水人员管理能力弱，收入不公开，且存在特权水、人情水等现象，村民饮水安全没有保障。用水体制改革后，县水利局、国资办以文件将县内11个乡 （镇）供水工程上划公司管理，重新确定了管理人员，对供水工程进行了整修，工程效益大大提升。自实行“以水养水”模式以来，思南县通过短短几年时间的努力，其水利设施整治成效大大提升，相当于过去20年整治效果的总和。工程的管理维护得到了保障，运行成本大大降低，工程效益大幅度提升，工程管理体制进入持续良好的运行轨道，在这次大旱中思南县没有一个乡 （镇）出现缺水问题。

（2）扩大了供水市场

以前思南县但家寨供水工程由村集体管理时，小坝塘的利用率不足10%。成立用水户协会后，村级供水工程由协会统一管理，不仅保证了村民日常用水，并且还有富余。在这种情况下，协会通过成员大会讨论，决定将富余水供给附近2个村寨 （共120户700余人），使得村庄日供水量由原来的 50m3增加到现在的 600m3，形成了一定的规模效益。

（3）缓解了用水纠纷

成立用水户协会之前，枫芸灌区渠道损毁严重，灌区40%的水田缺乏灌溉用水。每年一到用水高峰期，都会发生10余次争水、抢水，甚至为用水打架的事件。成立用水户协会后，协会对灌溉用水进行统一管理，制定严格的灌溉制度，制订合理的灌溉计划，使全县的用水纠纷从2005年的54次下降到2010年的10次，切实缓解了上下游群众之间、不同行政区划之间的用水纠纷。

（4）提高了用水效率

未实行水价改革之前，罗家坝灌区的农民节水意识较弱，各浇各地，乱扒乱堵，纵水入沟和大水漫灌的现象时有发生，水资源浪费严重，灌溉效率低下。2005年思南县利用水利扶贫项目实施渠系改造工程，成立罗家坝灌区用水户协会，安排科学的轮灌次数，统一每次灌溉时间，使青杠坝灌区的灌溉面积由原来的600亩（40 hm2）增加到了 1000 亩（66.67 hm2），灌溉水利用系数提高了近1倍。

二、思南“以水养水”模式的基本经验

1.政府引导

因为农民的权利意识较弱、信息不对称等原因，农民和用水户协会在与供水公司以及政府有关部门的博弈中常处于弱势地位。为保障农民的合法权益，思南县政府在水权确定、水价制订、协会运作、模式推广等方面始终发挥着积极的引导作用。

（1）引导水权的划分

坝竹水库是属于马畔塘水系工程管理所管理的一座小（2）型水库，总库容39.5万m3。思南县政府在引导坝竹水库的用水户成立坝竹水库灌区用水户协会后，将渠系建筑物等水利工程资产一次性交给用水户协会，并使其享有所有权、使用权和收益权等。

（2）引导水价的制订

思南县政府规定，清泉供水公司在制订水价之前，要向社会公开客观、真实的成本数据，物价局要对其进行审核。审核通过后，供水公司才能向政府提出申请。申请通过后，物价局和水利局联合召开有用水户参加的供水价格听证会，县纪委全程参与听证会的程序设定，确保听证过程的公正、公开。

（3）引导协会的运作

作为思南县第一个用水户协会，但家寨用水户协会在成立之初存在着协会成员和管理人员文化程度低、素质差，协会运作不规范、运作经费不足等问题。为解决这一问题，一方面县水利局组织协会代表进行专门培训，以提高他们对参与式管理的认识和能力。另一方面，县政府给予协会一定的资金支持，向协会提供5000元资金以帮助解决其运作经费不足和管理人员工资不到位等问题，调动了协会成员的积极性。

（4）引导模式的推广

思南县政府依托新农村建设和扶贫项目的开展，大力推广“以水养水”模式。同时，按照先易后难、先点后面的办法，发挥典型的示范和辐射带动作用，大力宣传用水户协会的优势，鼓励农民参与到协会中来。在实际工作中，政府对模式的推广进行跟踪服务，当用水户或者用水户协会遇到问题和困难时及时给予帮助。

2.公司经营

2002年以前，思南县的供水工程一直实行“国家建、集体管、群众用”的不计成本的粗放型管理模式。虽然其供水工程公益性较强，但由于自身效益较差，经常出现工程维修费用不足、老化失修等问题。为改变这种被动局面，2002年3月，县水利局向县人民政府申请成立了清泉供水有限责任公司，将县属部分乡镇供水划归公司统一管理，公司实行企业化经营、市场化运作。其具体做法是：

（1）实行用水申请制度

首先由用水户通过协会向供水公司提出用水申请，即用水户向协会递交申请，经协会调查核实后加注意见，并把申请递交给乡镇供水站进行审核批复，乡镇供水站批复后交给供水公司确认；其次经供水公司确认后，向农户出售水票和水卡，农户通过水票和水卡取水。

（2）实行计量收费制度

这主要包括灌溉用水和生活用水两个方面：一方面，供水公司按照跟灌区用水户签署的供水协议向用水户供水，后者则按照取水口测量的水量向供水公司交纳水费；另一方面，供水公司在每个提交用水申请的用水户家中都安装水表，实行一户一表。供水公司按照双方签订的供水协议向用水户供水，后者则按照所用的水量向供水公司交纳水费。

（3）实行收入配额制度

供水公司把收取的水费按照“四三三”的分配方式进行分配，即将40%作为管理人员工资，30%作为维修管理费用，30%作为后续发展基金存入专户。这意味着公司每年收取的水费有60%用于水利设施的建设和维护，有效解决了“有钱建，没钱管”的难题，形成了“使用—维修—更新”的良性循环机制。

3.协会管理

针对农村供水工程效益低、管理难度大的问题，思南县在坝竹水库灌区用水户协会成功经验的基础上，经过调查研究、征求民意、反复讨论，依托新农村建设和扶贫项目，以村寨为单位进行用水户协会的推广。协会管理的具体做法是：

（1）民主推荐管水人员

村两委牵头，组织每个用水家庭推荐一个用水户代表，再由用水户代表推荐在村庄中威信较高的人员组成协会的管理机构——理事会。理事会一般包括协会会长、副会长及理事，人数为 3～5名，其中1人负责总体工作，2人负责抽水和日常维修，1人负责抄表收费。

（2）制定协会管理章程

召开全体用水户参加的协会大会，在大家充分讨论的基础上制定“用水户协会章程”，明确用水户协会的性质、宗旨以及业务范围，规定每位会员具有用水受益的权利，也有投工投劳、交纳水费的义务，同时规定了协会理事会和管水员的产生、罢免程序以及其工作职责。

（3）明确水利工程产权

村庄的水利工程设施经村民代表大会讨论决定，将其产权划归用水户协会，由协会统一负责全村水利工程的调水、配水、用水、节水和收费管理。思南县在确权方面的一个创新做法是成立 “管水议事会”，即由各村民小组推荐村内的老干部、老党员和老模范担任“管水议事会”成员，负责裁决确权过程中出现的疑难问题。

（4）实行分类收费

水利工程建设、维护资金的筹集和水费的收取遵照 “谁受益、谁负担，多受益、多负担”的原则，把田分为水源田、水尾田，按照农户受益田的地段，分别收取不同价格的水费。思南目前灌溉蓄水水费平均40 元/亩（600 元/hm2）、 引水 30 元/亩（450元/hm2）， 农村饮水水费从 0.5元/t到3元/t不等。

4.群众参与

农村税费改革以后，农田水利基本建设的主体严重缺位，农民投工投劳的积极性大大降低。用水户协会的成立使过去松散的管水组织转变为具有严密章程并享有法律地位的管水组织，农民通过用水户协会积极参与到水价制订、灌溉管理、工程维护中来。

（1）参与水价制订

如清泉供水公司在青杠坝水价制订听证会召开前，农民可以通过用水户协会向政府和公司表达自己所能承受的水价范围；听证会召开时，用水户代表出席听证会；水价听证的最后一个环节，还要进行用水户评议，通过评议的水价才能正式实施。

（2）参与灌溉管理

农民可通过用水户协会与水管单位进行民主协商，对灌溉用水进行统一管理，安排符合当地群众实际情况的灌溉用水制度，制定灌溉计划，确定合理的轮灌次数，统一每次灌溉时间。

（3）参与工程维护

如但家寨用水户协会成立后，本该由堰管所管理的入村段堰渠交由协会管理，用水户感觉堰渠的好坏与自身的利益紧密相连，纷纷主动关心堰渠维修，从而达到了堰渠三面光，保证了上游来水不渗漏。

三、思南“以水养水”模式的借鉴意义

1.越是缺水的地区越应加强政府的引导与介入，以保障农民的合法权益

缺水地区受区位、资源以及思想观念等方面的制约，使得农民对政府的依赖尤为严重，政府的合理引导与介入成为化解困境的关键。思南县“以水养水”模式的实践经验表明，缺水地区如果没有政府对农田水利设施建设的前期投入、对供水企业的严格监督、对用水户协会的积极引导和大力推广，就不能有效地解决缺水地区用水难的问题。

2.越是缺水的地区越需走市场化运作、公司化经营之路，以保证资源高效利用

我国广大缺水地区一直以来都是实行“国家建、集体管、群众用”的不计成本的粗放式管理模式，水利设施的养护维修费用紧缺，经常出现“有钱建、没钱修”的局面。思南“以水养水”模式的实践经验表明，要想改变用水管理被动的局面，必须逐步减少并最终消除对政府财政的严重依赖，按照市场经济体制自主经营、独立核算的原则，建立经济上自负盈亏、管理与服务相结合、非营利性的经济实体，走市场化运作、公司化经营之路，以提高水资源的利用效率。

3.越是缺水的地区越应尊重农民的主体地位，以增强农民的参与意识

思南的经验表明，要避免“有钱建、没钱管，有人用、没人管”的尴尬局面，必须积极发展用水管理组织，大力拓展用水户参与渠道。缺水地区要发挥农民作为用水主体的主观能动性，才能克服水利设施陈旧、政府投入不足等难题，才能真正实现国家、集体、农民共同办水利的良性格局。

4.农村小水利工程应明确水利工程的管理主体，以实现权、责、利相统一

思南县通过“以水养水”管理模式的推广，进行农村水利设施管理体制改革，使大小水利工程设施都有了明确的管理人和责任人，实现了建、管、用相一致，责、权、利相统一，有效地解决了政府管不了、管不好、农民又不愿意管的事情。思南的实践经验表明，应明确农村小水利工程的管理主体，使工程建设、管理、维护的权利和责任相统一，否则国家投资再多，水利设施建得再好，农村小水利也不能管好、用好。