关于水利投融资机制的探索和创新

张 旺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

我国工业化中期发展阶段的国情和特殊的自然地理环境、气候条件，决定了水利发展的长期性、艰巨性，决定了水利基础设施建设投入的巨大需求。我国水利基础设施的地位、公益性、准公益性特征，决定了水利建设的艰巨性和投融资体制机制构建的复杂性。今后一段时期是实现全面建设小康社会战略目标的关键时期，也是我国推进工业化、信息化、城镇化的重要时期。党中央、国务院对新时期水利建设提出了更高的要求，水利建设的任务仍然十分繁重。探索、创新和构建新的水利投融资机制，是决定水利发展的紧迫的历史性重大课题。

一、水利建设投资缺口仍然很大

1.我国水利建设的任务仍然十分繁重

目前我国处于工业化中期阶段，水利对经济社会发展的支撑仍显不足,未来一段时期我国水利建设和发展的任务仍然十分繁重。党的十七届三中全会和中央农村工作会议对水利工作提出了新的更高要求，确定了完成病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区续建配套与节水改造等三大工作目标，提出了加强大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建设、排灌泵站配套改造、水源工程建设、小型农田水利设施建设、小流域综合治理等十大任务。随着我国经济社会快速发展、人民生活水平的日益提高和生态环境保护的加强，对水利基础设施公共服务的需求越来越大，对加快水利事业发展的要求越来越迫切。

2.加快水利发展需要更大规模的水利投入

“十一五”是各五年计划中投资总额最高的五年，也是历史上水利实际投资量第一次超过规划目标的五年。“十一五”期间中央水利建设投资达2760亿元，全国水利建设投资超过6000亿元，分别为“十一五”规划投资目标的158%和116%。仅2009年全国就完成水利投资1427亿元，其中中央水利建设投资637亿元，地方省级水利建设投资达到790亿元，投资规模创历史新高。但由于水利长期发展滞后，投资渠道不稳，水利基础设施建设的欠账仍然很多。

一般认为，我国工业化中期发展阶段将持续到21世纪中叶甚至更长的时期。根据发达国家水利基础设施投资的经验，未来一段时期内，我国仍然处于水利基础设施建设高峰期，仍需继续加强水利基础设施建设。经初步估算，到2020年，我国在农村饮水安全、大型灌区骨干工程续建配套与节水改造、病险水库除险加固、中型灌区改造、排涝泵站更新改造、山洪灾害防治、中小河流治理、水利血防、城市饮用水安全、水资源配置工程、农村水电等方面，共需水利投入约2.5万亿元，年均2490亿元。即使按投资总额最高的“十一五”计算，今后10年资金缺口仍然巨大，中央和地方水利投资年均都将还有超过一半的缺口，其中西部地区缺口更大。

二、水利投融资体制机制亟待创新和重构

总体上看，我国水利投融资规模虽然有了较大幅度的增加，但始终没有突破制约水利基础设施应适度超前发展的投入瓶颈。根本原因在于，我们没有找到一条适宜的促进水利加快发展的投融资路子，要么过分强调市场机制配置资本投入的作用，奢望用发展水利产业的方法解决水利事业发展中的投入问题；要么只愿看到水利公益性特征，回避市场配置资源的基础性作用，过分依赖国家财政性资金解决水利事业发展中的投入问题。历史经验表明，完成繁重、艰巨的水利建设任务，必须突破传统思维，敢闯敢试，大胆探索，勇于创新，努力构建新的符合加快水利事业发展的投融资机制，才能走出一条促进水利事业跨越式发展的道路。

1.水利基础设施的特性

按照发挥功能的不同，可以把水利基础设施分为承担防洪、排涝等任务的纯公益性水利基础设施，既承担有防洪、排涝等公益性任务又有供水、水力发电等经营性功能的准公益性水利基础设施，以及具有城市供水、水力发电等功能的经营性水利基础设施。

水利基础设施具有国民经济基础特性。水利基础设施公共服务处于国民经济生产部门的“上游”，是其他生产部门生产和再生产时所必需的投入品，其他生产部门赖以生存和发展的基础条件，在国民经济和社会发展中具有非常重要的支撑作用。水利基础设施具有公共或准公共品特性。防洪、抗旱、水土保持等公共服务不能像一般性商品和服务那样能够加以自由选择或排斥（或排斥的成本过高），具有公共品或准公共品特征；同时，同一水利工程防洪、抗旱的公共服务功能和发电、供水等准公共服务功能并存，也使水利基础设施具有较强的外部性和低经济效益、高社会效益特性。水利基础设施具有自然垄断性。水利基础设施的网络性和大投入高沉淀成本性质，使得在一定区域只能由一家水利基础设施提供全部水利产品和服务，形成水利基础设施的自然垄断特性。

2.水利投融资体制改革的基本思路

水利基础设施的特性决定，重新构建水利投融资体制机制，不能够套用一般的改革思路和模式，必须充分把握水利的性质与特点，既要看到其基础性和公共性特性，也要看到其垄断性和经营性的一面；既要充分发挥政府公共财政投资主导作用，又要充分发挥市场配置资源的基础性作用，逐步形成 “以政府公共财政投入为主，充分发挥市场融资作用，积极鼓励群众投入，广泛吸引社会资本参与”四位一体的政府和社会共同推动水利发展的新体制机制。

首先要坚持以政府公共财政投入为主渠道。公益性水利基础设施建设投入必须全部由政府公共财政出资，准公益性水利基础设施的公益性部分也必须由政府公共财政出资。

其次要坚持充分发挥市场融资作用。充分发挥市场配置资源的基础性作用是社会主义市场经济体制下资源配置的基本方式。大量的准公益性水利基础设施建设在发挥政府公共财政主渠道作用的同时，必须充分发挥市场融资的作用，既要重视直接融资，更要重视间接融资，不仅要重视吸引内资，更应该重视吸引外资。还要注意发挥投资政策的引导作用。

再次要坚持积极鼓励群众投入。量大面广的农田水利基础设施投入和农村饮用水安全工程投入，是水利基础设施建设投入的重要组成部分，也与广大农民群众的切身利益密切相关。必须充分发挥农民群众的作用，在农村水利建设中积极引导和鼓励农民参与和投入。

最后要坚持广泛吸引社会资本参与。水利事关人民群众的生命和财产安全，水利基础设施建设需要依靠全社会力量。水利的准公共产品特性也为吸引社会资本参与提供了前提条件。除了属于“纯公共产品”水利基础设施建设外，“准公共产品”和具有一定营利性的水利基础设施建设，必须创造条件吸引社会资本参与水利基础设施建设，为经济社会的又好又快发展奠定基础条件。

三、对水利投融资渠道进行“四位一体”创新

按照“四位一体”水利投融资新模式，创新水利投融资渠道，除了要继续扩大政府公共财政投资规模外，还必须在金融机构融资、构筑新平台融资、群众参与合作以及吸引社会资本投入等方面进行创新。

1.继续加大政府公共财政投资水利建设的力度

（1）各级政府要始终把水利基础设施建设作为重点，加大财政投入力度

发达国家的水利发展经验表明，在水利快速发展和改革时期，离不开政府的扶持和公共财政的投入。在我国工业化发展中期阶段和全面建设小康社会的关键时期，要站在协调发展、国民经济基础适度超前发展的高度，坚持充分发挥政府公共财政投入的主渠道作用，各级财政对水利的投入要不低于财政经常性收入。稳定并逐步较大幅度地提高中央预算内水利固定资产投资的比重，逐步提高地方预算内固定资产投资中水利投资的比重。

（2）在延长水利建设基金征收期限基础上完善和充实征收渠道

积极协调财政等有关部门，抓紧制订出台完善和充实后的新的水利建设基金征收使用管理办法。在新办法中，要把车辆购置税从目前的定额征收水利建设基金调整为从量征收、进一步落实中央财政转移地方的新增成品油消费税收入中提取3%用于水利建设的政策；积极研究从城维税收入、土地有偿出让收入、企业和金融机构经营收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益等等项目中征收水利建设基金的可行性和方案。用好国家重大水利工程建设基金。加大各项水利规费征收力度。扩大水资源费征收范围，加强水资源费征收使用管理。抓好河道工程修建维护费、河道采砂管理费、占用农业灌溉水源和灌溉工程设施补偿费、水土保持设施补偿费的征收工作，提高水利规费使用效益。

（3）稳定和扩大政府公共财政对水利的专项投入

水利财政专项资金已成为水利建设投资的重要来源，在小型病险水库除险加固、小型农田水利、中小河流治理等方面发挥了重要的作用。2009年中央财政水利专项资金规模已达153.4亿元，占中央水利建设总投资的24%。未来一段时期，要继续大幅度增加中央和省级水利财政专项投资规模，加快病险水库除险加固、小型农田水利建设、中小河流治理等专项工程的实施。建立农田水利建设资金稳定增长的机制，逐步加大中央和省级小型农田水利设施建设补助专项资金规模，完善小型农田水利专项资金“民办公助”投入机制。扩大财政水利专项投资涉及的领域，把涉及民生、量大面广、难以纳入基本建设程序管理的项目，如山洪灾害防治、农村河道综合整治、小型水源工程、农村水电增效减排等，纳入公共财政水利专项的范畴，发挥其在稳定水利投资规模、加快民生水利发展等方面的积极作用。

2.充分发挥水利基础设施建设市场融资作用

（1）发行水利建设债券进行融资

发行债券所筹集的资金使用期限较长，不受债券投资人的干涉，债券利息还可以在税前支付并计入成本，具有“税盾”的优势。发行企业债券也是美国在水利工程的建设中经常使用的一种融资方式，20世纪70年代末以后，债券已经取代国家拨款，成为田纳西流域管理局建设投资主要来源。我国在一定时期内针对特定的政策目标和专门用途，允许特定部门发行专项债券，满足大规模基础设施建设的需要。铁道部2008年铁路建设投资规模达到8000亿元，其中仅发行铁路建设债券融资就达到1000亿元。水利基础设施同样作为国民经济的重要基础设施，完全可以借鉴铁路债券的成功做法，发行长期水利建设债券。长期水利建设债券是项目融资，可以有多种方案，但最基本的特点是国家担保、在构建水利出资人后由企业融资平台发行、市场融资、期限长、规模大、渠道稳，实质上长期水利建设债券具有准国债性质。可以以水利工程建成运行的收益偿还本息，不足部分可以使用水利建设基金、水资源费等还本付息。

（2）争取加大银行融资对水利建设的支持力度

发达国家的发展经验表明，在大规模水利基础设施建设阶段，政府出台了很多包括长期优惠贷款、土地赠予、免税等优惠贷款政策，较好地解决了基础设施建设中的资金缺口问题。我国国家政策性银行除了继续对节水灌溉等项目进行优惠贷款外，还应扩大优惠贷款的范围，在贷款利率、贷款额度、贷款期限等方面给予优惠，对准公益性和经营性水利工程投资实行40～50年长期限、低利率（低于2%）等优惠政策。还要积极利用国外政府和国际金融组织贷款，对于低息、长期的优惠国外贷款应更多地安排用于水利项目的建设。通过水资源费、水利建设基金等收入作为质押进行银行融资。积极探索公益性水利项目“收益权”质押贷款，扩大水利投融资渠道。同时，水利行业要进一步建立健全制度保障，落实项目法人责任制，提高经营管理水平和投资效益，完善信用结构，提高水利整体的信用等级，扩大银行贷款对水利建设的支持力度。

（3）进一步完善财政贴息制度

对商业银行贷款进行贴息补助，贴息资金由国家财政提供。扩大水利项目财政贴息的范围，延长贴息期限。对具有重大社会影响的准公益性水利项目，实行由财政全额担保和贴息补助；对农田排灌工程和灌区技改工程，实行无息或低息贷款优惠，对无息项目实行财政担保，对低息项目实行财政贴息；对农村供水、小水电等设施建设及贫困地区的水利建设给予较高比例的贴息。

3.积极鼓励群众参与和投入水利基础设施建设

（1）用好“一事一议”政策

“一事一议”在推动农村公益事业发展中起到重要作用，激发了广大农民参与民主政治建设的热情，促进了农村集体生产和公益事业的良性发展。农村水利建设中要用好“一事一议”政策，切实解决“一事一议”中的实际问题。充分发挥中央、省级小型农田水利建设补助资金的引导和激励作用，对农民及合作经济组织和村组集体等自愿开展小型水源、渠道、机电泵站等工程设施修复、新建、续建与改造等的给予补助，对小型农田水利工程建设成效显著的地方实行 “以奖代补”，探索和创新多筹多补、多干多补、以奖代补、先建后补等机制，鼓励和引导农民投工投劳开展小型农田水利建设。农村饮用水安全工程一般以村为单位通过 “一事一议”等方式自筹资金，政府予以补助，鼓励引导企业和个人投资农村饮用水工程建设。

（2）开展小型水利设施产权制度改革

目前我国共有各类小型农村水利工程约2000万处，在抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件、促进农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。但由于农村水利投入机制和管理体制与农村承包责任制不相适应等原因，造成成本高、效益衰减等诸多问题，对国家粮食安全构成潜在威胁。必须大力开展小型水利设施产权制度改革，在投入建设的同时就要考虑产权归属，落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程，要明确产权归农户所有；对受益户较多的小型工程，相关设施归用水合作组织所有；政府补助形成的资产，归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转，吸引社会资金投入。同时，还要把水利工程管理体制改革延伸到基层，积极推动定岗定员和工程维修养护定额工作，确保小型水利设施良性运行。

4.广泛吸引社会资本参与水利基础设施建设

（1）构建依法规范运作的水利投融资平台

水利投融资平台对于银行贷款融资、发行长期水利建设债券融资，甚至通过股份制进行市场融资等社会资本参与水利建设，具有不可替代的作用。但目前由于融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等原因，国务院正在要求对融资平台公司债务进行一次全面清理。本文理解，这次清理地方融资平台公司债务，一是针对地方政府的融资平台，二是对融资平台公司进行清理规范，三是对承担稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，要充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。水利具有很强的公益性特征，其融资能力较弱，又是经济社会发展的重要基础设施，其建设投入主要应由政府公共财政提供，但由于目前受我国财力限制，不可能完全实现通过财政预算等渠道解决。而且在目前中央与地方事权划分上，地方政府承担过多的事务。通过融资平台进行市场融资是其加快发展的无奈之举。在特定时期和特定条件下，通过构建水利融资平台进行水利基础设施建设融资，是解决发展中瓶颈问题的有效措施。目前最重要和最关键的是必须要求融资平台的规范性运作，依法进行融资，规避融资风险。中央转贷地方国债资金要有一定比例用于水利建设。

（2）通过股份公司融资投入水利建设

对于预期营利能力较强、政府投资补助后社会资金能够获取相应投资回报的水利建设项目，可采用合资公司的形式进行投资建设，通过地方政府的融资平台或社会企业招募资本金组建股份制公司，对项目进行建设和管理。地方政府融资平台可以以水利工程占用的土地折价、财政资金以及其他资金入股投资。对于正在运行的营利能力强的水利项目，可以通过组建资本经营公司形式进行股份制改造和上市发行股票，以公募方式公开发行股票和资本市场再融资投资水利。也可以通过资本市场减持国家持股比例，将所变现的资金用于水利新项目的投资。

（3）通过特许经营权方式进行投入

根据行业准入的相关规定，将城市供水、污水处理、水库、输水管道等水利项目的建设与运营通过BOT、TOT、PPP等特许权协议的方式交由社会投资者进行建设和运营，政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由社会投资者组建的项目公司安排融资，负责建设、运营，获取商业利润和承担风险。

四、推进水利投融资改革的相关建议

1.积极推动水利发展与改革政策性文件的出台

水利投融资体制机制的改革与创新，离不开党中央、国务院的重视和各个部门、全国各地的大力支持。尤其是党中央、国务院关于加快水利发展与改革的政策性文件，对于水利投融资创新具有巨大的推动作用，如能早日出台水利发展与改革的政策性文件，在文件中明确增加财政投入、完善充实水利建设基金、水利长期优惠贷款和长期水利建设债券等投融资创新政策，必将大大加快水利投融资改革的进程。

2.抓紧研究制定完善和充实水利建设基金的方案

积极协调财政等相关部门，确保水利建设基金在2010年到期后能够继续延长征收使用期限。在延长水利建设基金征收期限的基础上，从城维税收入、土地有偿出让收入、企业和金融机构经营收入、非税收入等方面，特别是从政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益等方面，抓紧研究部署完善和充实水利建设基金方案工作，深入研究论证从中征收水利建设基金的可行性和方案。

3.深入研究论证水利市场融资的途径和方式

把水利长期优惠贷款政策研究和完善充实水利建设基金研究作为水利部当前两项重大课题，组织权威研究机构和专门力量进行深入研究。在中央银行和金融机构的配合下，细致剖析当前国家长期优惠贷款的政策，提出水利长期优惠贷款的项目类型、贷款期限、贷款利率、支持规模以及贷款对象等的方案，协调沟通中央银行和相关金融机构，争取出台水利长期优惠贷款的政策规定。深入研究国内相关行业（如铁路）债券发行的做法和经验，剖析我国当前债券管理的政策，研究提出发行水利建设债券的可供选择的方案（包括发行主体、发行规模、债券品种及期限、债券利率、发行方式及对象、债券偿还、债券担保以及承销商的选择等），积极与财政、发展改革等相关部门协调沟通，推动长期水利建设债券的早日筹集使用。

4.放宽社会资本进入水利建设的市场门槛

要研究和制定具体、明确、可操作的配套制度和政策措施，同时建立和完善吸引社会资本投资水利的制度环境。抓紧研究即将出台的“政府投资条例”对水利投入的相关规定，研究社会资本投资水利的具体方式，企业投资项目的核准管理办法，社会投资回报方式，项目建成后的经营方式，政府的支持政策，政府监管措施等。通过立法的形式，把国家关于放宽市场准入、引入竞争机制，促进水利发展的方针政策制度化、法制化，使之成为各方面必须遵循的行为准则。

5.大力整合各类水利建设资金

目前我国水利基础设施建设投资的渠道很多，既有固定资产投资，又有财政专项投入，既有以工代赈、农业综合开发资金，又有农资综合补贴，既有财政预算内资金投入，又有水利建设基金、水资源费等规费投入。资金渠道不同，主管部门不同，使用要求不同，分散使用、重复投入、重复建设不可避免。提高资金的使用效率，必须加强统筹协调，整合各类水利建设资金，以规划为依托，综合考虑资金的投入使用，最大限度发挥有限资金的效益和效率。

6.创新水利基础设施建设投入的政策环境

最主要的是要创造增加水利投入的优惠政策环境。继续对水利设施及其管护用地（如水库库区、大坝、堤防、灌渠、泵站等用地）免征土地使用税。对纯公益性水利项目免征占用耕地税，对准公益性水利项目减征占用耕地税。对水利基础设施项目实行企业所得税优惠政策。对水利工程供水免征营业税，降低小水电的增值税负担。逐步完善水利基础设施、节水、水资源综合利用等节水项目和产品的税收优惠与补贴政策。

[1]陈雷.关于几个重大水利问题的思考——在2010年全国水利规划计划工作会议上的讲话[R].2010.

[2]罗仁坚.我国铁路投融资体制改革研究[J].中国铁路，2006（5）.