水利在区域协调发展中的地位和作用分析

黄 河，张 旺，庞靖鹏

（水利部发展研究中心，100038，北京）

促进区域协调发展，是改革开放和社会主义现代化建设的战略任务，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。从20世纪90年代中后期以来，针对区域发展差距带来的突出矛盾，党中央、国务院审时度势，继鼓励东部地区率先发展之后，相继作出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大决策，为形成区域协调发展格局指明了方向。近年，国家在四大区域发展战略基础上，从推进重点地区率先发展和加快发展、落实国家提出的重大改革和发展战略、深化开放合作的需要出发，出台了一系列促进区域经济社会发展的重要政策和规划，区域协调发展战略稳步实施。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，实现区域协调发展离不开水利的支撑和保障。把握区域协调发展的内涵，深入分析水利在区域协调发展中的地位和作用，具有重要的理论意义和现实意义。

一、区域协调发展的内涵

把握区域经济协调发展的内涵，是研究区域经济协调发展相关问题的前提和基础。对区域协调发展内涵的认识，有一个逐步深化的过程，一段时期人们往往把“区域协调”与“缩小地区间差距”“可持续发展”以及“区域经济一体化”等概念等同起来。随着我国区域协调发展战略的演进，特别是党的十七大有关 “优化国土开发格局”“实现基本公共服务均等化”等重大问题的论述，使我们对于区域协调发展的内涵有了更加深刻的认识。归纳起来，区域协调发展的内涵大致可以包括以下四个方面：

一是缩小区域发展差距。区域协调发展强调各地区人均生产总值差距应保持在适度范围，而不是指经济总量在各区域间均衡分布。我国幅员辽阔，不同地区人口、面积、资源环境承载能力、发展基础和潜力不同，区域经济总量必然存在较大的差距，因此，区域协调发展不能简单地理解为缩小地区间经济规模的差距，而是遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，并努力使之保持在一个适度的范围内。为此，需要人口分布与经济布局大体均衡，集聚经济的区域，也要同时集聚相应规模的人口，既要集聚就业的劳动人口，也要集聚就业人口负担的赡养人口，缩小各地区人均生产总值差距。

二是基本公共服务均等化。区域协调发展强调区域之间、城乡之间全体社会成员享受大致相当的基本公共服务水平。人们在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、扶贫济困、防灾减灾、公共安全、公共文化等方面享有大致均等的服务，不因地区不同、人群不同而有明显差异。

三是各地区比较优势得到充分发挥。区域协调发展强调区域发展中充分发挥各自的比较优势，打造优势特色经济，有效消除区域间的利益冲突，实现区域间优势互补、互利互惠，而不是要求全国各地都要搞同类产业。只有各地区的比较优势充分发挥，才能实现全国整体利益的最大化。

四是人与自然的关系基本处于和谐状态。区域协调发展强调各地区在发展经济的同时要做到有度开发、有序开发、可持续开发，切实保护好生态环境，而不是指各地区都要大搞工业，大建城市，大规模集聚经济和人口。各地区人与自然的关系是否处于协调和谐状态，是衡量区域发展协调性的又一个重要的标志。

二、水利在促进区域协调发展中地位与作用

根据区域协调发展的内涵和水利的功能，水利在区域协调发展中发挥着十分重要的作用。

1.水利在缩小区域发展差距中发挥基础作用

从整个社会生产流程来看，水利产品或服务处于生产部门的“上游”，是其他生产部门赖以生存和发展的基础条件。防洪体系减轻了洪水的威胁，为生产发展提供稳定的外部环境；灌溉、排涝工程改善了农业生产条件，保证了农业高产稳产；供水事业保障工业、建筑业和第三产业发展；水力发电为我国发展提供了重要的能源来源。水利在生产流程中的作用奠定了水利在缩小区域发展差距中的基础地位。

水利基础设施是社会生产和再生产正常进行的重要条件，加强水利基础设施建设，一方面为区域经济发展提供支撑，同时水利建设影响度系数较高，加强水利建设有利于带动相关产业发展，拉动需求，带动经济总量快速扩张。因此，要根据各地区经济社会发展需要，既针对水利发展中薄弱环节解决现实问题，又针对未来发展的要求适度超前发展，充分发挥水利的拉动作用和支撑作用，促进区域协调发展。同时，区域协调发展需要建立区域间合作机制、互助机制和扶持机制。水以流域为单元，流域的上中下游、左右岸、干流和支流有密切的水利联系。我国大江大河横跨东中西部，要积极推进流域内区域间水利事务协调协商机制建设，为区域协调发展搭建互动平台。

2.水利在实现基本公共服务均等化中发挥关键作用

水利为社会提供的主要是具有公共品或准公共品性质的产品或服务，在消费中具有非排他性和非竞争性，其服务对象不能像一般竞争性产品和服务那样能够加以自由选择或排斥（或排斥的成本过高）。防洪、抗旱、水土保持、水生态保护等以社会效益为主，是公共产品；城乡供水、农业灌溉兼有公益性和经营性，具有准公共品的属性。水利提供的服务是基本公共服务的重要内容，水利在实现基本公共服务均等化中居于关键地位。

提供安全可靠的饮用水、预防洪涝灾害损失、维系人们赖以生存的生态环境等是关乎人民群众切身利益的基本公共服务。按照基本公共服务均等化的要求，必须树立这样的理念：虽然大自然赋予各地区人们生存和发展的自然禀赋不同，不同地区在发展速度、发展模式和发展水平上存在一定的差异，但是人们在享有这些水利基本公共服务的权利上都是平等的，无论是在东部沿海地区还是在中西部地区，无论是在城市还是在农村，都不应存在较大差异。同时，我们还要把握好基本公共服务的层次性和阶段性特征，随着经济社会的发展，不断提高水利基本公共服务的质量和水平。

3.水利在建立体现区域特色和比较优势的产业体系中发挥重要作用

水是基本的生产要素，是企业布点和产业布局必须考虑的影响因素。我国水资源的时空分布具有不均衡性，水资源状况直接影响着区域产业布局。如在缺水地区限制高耗水的工业、农业；在水资源丰沛地区，可多上一些高耗水产业并处理好排污问题，形成有利于各区域各展所长、优势互补的区域特色经济。当然，决定区域产业体系的因素很多，但水资源是其中一个重要要素，水利居于重要地位。

自古以来人类择水而居，城池滨水而建，大江大河孕育了人类灿烂的文明。我国在经济发展中，逐步形成了围绕水系而形成的城市群或是经济带，如长三角、珠三角、围绕渤海城市群，这些都是我国经济发展的重要增长极。这些区域经济发展形式既是经济发展的自然成长形式，又与水资源的自然特征密切契合，很好地诠释了水资源与产业布局、城镇分布的紧密联系。但是，一些地区不考虑水资源条件布局产业和城镇，导致一系列生态环境问题。按照区域协调发展的要求，必须树立这样的理念，配置水资源时要把保障经济发展和建立区域优势特色产业体系结合起来，要根据水资源的自然禀赋、水资源与其他资源的匹配程度，合理开发、利用、配置水资源，促进各具特色区域产业结构形成。影响一个区域产业结构和产业布局的因素很多，包括市场需求，人力资源，水、土地、能源和重要矿产资源，制度环境等，水资源只是其中的一个要素，要对调整主要影响因素的机会成本进行比较分析，由最具比较优势和竞争优势的资源决定产业选择。一些地方没有水资源的比较优势，产业发展虽然受到了一定的限制，但是并不一定就要去调水，而应限制耗水量大的产业发展，并进行必要的产业结构调整。

4.水利在实现人与自然和谐中发挥核心作用

水资源是生态环境的控制性因素，是人类和一切生物赖以生存的基本物质条件，用水和排污超过水资源、水环境承载能力，必然导致生态系统的紊乱和退化。同时，水利工程的建设和运行在为人类社会发展带来福祉的同时，也往往对生态系统产生各种影响，有的甚至是持续而深远的影响。人与水的关系是人与自然关系的重要缩影，水资源短缺、水环境恶化不仅直接威胁人们的身体健康，而且可能引发一系列的生态环境问题，破坏生态系统的平衡，威胁人类和其他生物的生存和发展。因此，水利在实现人与自然和谐中居于核心地位。

当前我国正处于工业化快速推进阶段。在全球化、城市化和区域经济政策的共同作用下，我国工业出现了非常明显的集聚趋势，不断孕育、形成新的经济增长极，为我国经济社会发展注入强大的动力。集聚经济的区域，也要同时集聚相应规模的人口，经济社会的快速发展也为城市、城市群、城市带等人口、经济密集区域的资源和环境带来了空前的压力。竭水而用，超量排污，过度开发，破坏环境，最终不仅要付出巨大的治理成本，经济发展也难以为继。农村在城市化进程中小企业污染问题、农业面源污染等问题，已经成为农村水生态环境治理的难点。促进区域人与自然和谐，必须把人水和谐放在首要位置。要改变传统水观念和水资源消费模式，提高用水效率，促进人口和经济分布与水资源水环境承载能力相互适应，无论是发达地区还是欠发达地区，无论是集聚经济和人口的城市化地区，还是以提供农产品或生态产品为主体功能的农业地区或生态地区，都要根据水资源水环境承载能力进行开发。

三、政策建议

充分发挥水利在区域协调发展中的作用，促进区域协调发展战略的实施，需要加快制定相关政策。

①制定区域水利投资优惠政策，加快重点地区的水利基础设施建设。在制订区域发展规划和政策中，要进一步加强特定区域水利建设的支持政策。对中西部欠发达地区水利基础设施、粮食主产区农业基础设施以及保障和改善民生的重点工程建设，进一步加大公共财政投入的同时，研究制定财政贴息、长期低息优惠贷款、工程运行税收优惠等政策，拓宽投资来源，扩大投资规模。

②制订全国水利基本公共服务的最低标准和最低支出标准，强化政府的公共服务职责。根据不同地区自然资源特点，建立不同自然条件下保障防洪安全、饮水安全、水生态安全等的最低标准，并由中央财政承担提供最低标准水利基本公共服务；在最低标准之上，省级政府依财力和需求特点提高标准，并由省级财政负担额外支出。

③加大对中西部欠发达地区的财政转移支付力度，促进水利基本公共服务的均等化。合理界定中央和地方事权划分，在赋予地方更多事权的同时，也要给予更多的财力。要继续把水利基础设施建设放在优先地位，加大中央财政对中西部地区一般性财政转移支付的力度，增加用于水利基础设施方面的专项转移支付规模，逐步缩小中西部地区地方水利基本建设与东部地区的差距，推进地区间水利基本公共服务均等化。

④明确水资源管理的控制性指标，促进区域经济社会的可持续发展。加快划定水资源开发利用、水功能区限制纳污、用水效率控制三条“红线”，并使其成为国家长期坚持的一项基本国策；把用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水利用系数和水功能区达标率四项红线控制指标纳入国务院节能减排体系，使其成为节能减排的一项重要目标任务，并逐级分解，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的指标体系，强化水资源管理的约束力，落实管理责任制，保障经济社会发展合理用水，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。

⑤建立与水有关的生态补偿机制，加强生态环境保护和建设。建立与水有关生态补偿的责任机制，明确国家有关部门和各级政府在与水有关生态补偿中的职责；建立流域上下游的生态补偿协商协调机制，完善省界断面水质水量监测、考核制度；建立禁止和限制开发区的生态补偿机制，明确补偿的标准和补偿的渠道；完善与水有关生态补偿的公共财政政策，建立企业合理分担的生态补偿收费制度，探索多渠道的补偿方式，建立流域水生态补偿的长效机制。

⑥加强流域管理，促进流域上下游、左右岸协调发展。在水资源压力较大、水事纠纷较多的流域，可由中央有关部门、流域管理机构、地方政府和部门，以及利益相关者通过定期召开省部际联席会议或成立领导工作小组等形式，建立协商决策机制，并在现有的法律法规框架下，进一步理顺、明确各方的职责范围，逐步建立健全信息共享、跨界水事纠纷预防和处理等方面的制度，加强涉水各有关部门之间、流域与区域之间防洪减灾、水资源优化配置、水资源保护、水污染防治等工作的协调和配合，推进区域间互动和协作机制的建立，促进上下游、左右岸协调发展。

⑦加强对水资源配置中重大问题的研究，为区域协调发展提供决策支撑。研究统筹兼顾以流域为单元进行水资源优化配置、以区域为单元进行经济社会发展布局的可行途径，寻找二者的结合点；对区域协调发展的水与人口、土地、能源等制约因素调整的机会成本进行比较分析，以最小代价达成区域协调发展的目标；对大规模跨行政区域或跨流域调水工程进行成本—效益评估，综合评价运用水资源配置手段的代价等。

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