从黄河洪水灾害处置谈应对突发公共事件的体制机制建设

2010-02-13牛玉国

中国水利 2010年11期

关键词：防洪预案防汛

牛玉国

（河南黄河河务局，450003，郑州）

一、黄河洪水灾害的特点

一是发生频率高。据统计，自公元前602年到1938年的2 540年中，黄河下游决口达1 593次，大改道26次，素有“三年两决口，百年一改道”之说。

二是影响范围广。历史上，黄河下游受灾范围北抵京津，南达江淮，纵横达25万km2，涉及人口众多。

三是灾情重。高出地面的悬河一旦堤防决溢，将会造成毁灭性灾难。

四是灾后恢复难度大。黄河多沙，一旦决溢成灾，大量房舍、良田、道路、渠网等将被泥沙埋没，生态环境恶化，多年难以恢复。

五是大洪水威胁依然存在。小浪底水库的建成运用使防御大洪水的能力显著增强，但小浪底至花园口区间还有2.7万km2的无工程控制区。

二、黄河洪灾应对措施和经验

“黄河宁，天下平”。历朝历代都将黄河的治理视为安邦定国的大事。但由于受当时经济社会技术条件的限制，中国历史上始终未能从体制和机制层面有效解决黄河严重的洪水灾害。新中国成立后，在党中央、国务院的亲切关怀下,在水利部的正确领导下,经过沿黄党政军民的共同努力,黄河治理开发和管理取得了举世瞩目的伟大成就，扭转了历史上频繁决口改道的险恶局面，确保了黄河伏秋大汛不决口，防洪减灾效益巨大，为经济社会的稳定和持续发展起到了重要的保障作用。

总结黄河抗御洪水灾害的经验，有以下几个方面：

1.高效的管理体制和机制是抗洪斗争取得巨大成就的前提

经国务院批准，成立了黄河防汛抗旱总指挥部，全面负责黄河流域的防汛指挥和水资源统一管理（抗旱）工作。在具体的防汛抗旱工作中，实行行政首长负责制和分级、分部门负责制。各级人民政府行政首长对本地区的黄河防汛抗旱工作负总责，各级防汛抗旱指挥部门负责本地区的防汛抗旱准备、预案实施和指挥调度等工作。在防汛队伍组织方面，实行专业队伍、军队、群防队伍“三位一体”的组织形式。水利部黄河水利委员会是黄河防汛抗旱的专业队伍，在沿黄设立省市县三级河务部门，实行垂直管理，并作为各级政府防汛抗旱指挥部的办公室，负责防汛抗旱救灾的组织协调和技术支撑。人民解放军和武警公安部队是黄河防洪救灾的主力部队，承担着急难险重的抗洪救灾任务。人民群众和企事业单位职工是黄河防洪救灾的基础力量和坚强后盾。由此，形成了“统一指挥，综合调度，行政负责，属地管理，三位一体，责任到人”的黄河防汛管理体制机制。

2.坚持依法防洪是推进防洪工作有序开展的保障

在1955年召开的第一届全国人民代表大会第二次全体会议上，就通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》。之后，国务院又先后批复了《黄河近期重点治理开发规划》《黄河流域防洪规划》，出台了《黄河水量调度条例》，并且随着《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国河道管理条例》等法规的相继颁布实施，使黄河防汛走上了法治的轨道。

3.完善的工程体系是抗洪胜利的物质基础

新中国成立后，国家先后在上中游建成了龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底等大型水利枢纽，对下游2 000多km的堤防进行了4次大规模的加高培厚。为防御黄河特大洪水，还在下游两省辟设了北金堤、东平湖、大功等分滞洪区。近年，在黄河南岸全面建成标准化堤防，北岸标准化堤防建设正在全面推进，黄河工程抗洪能力有了极大提高。初步形成了由干支流水库、堤防、河道整治工程和分滞洪区等组成的“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系。

4.科技进步是推动防洪事业不断前进的动力

经过对黄河洪水泥沙基本规律的不断探索，逐步形成了“上拦下排，两岸分滞”， “拦、排、放、调、挖”，“稳定主槽、调水调沙、宽河固堤、政策补偿”等一系列的治河方略，新世纪又提出了“维持黄河健康生命”的治河理念和“三条黄河”的理论体系。现代科学技术在黄河治理开发和防洪抢险中得到广泛应用，初步建成了集气象、水文、水质、泥沙等信息于一体的现代化水文监测预警体系，使黄河洪涝灾害由突发变为一定范围内的可测可控。“3S”技术，现代通信技术，大型计算机以及数字化、信息化技术的成功应用，为黄河治理开发插上了新的翅膀，使黄河工程的抗洪能力得到了延伸和极大提高。

5.各级各类预案的制定和强化是灾害应对工作的有效指南

按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，常规预案和应急预案、总体预案和单项预案相结合的方法，以及分级、分部门制定的形式，基本形成了完备的预案体系。如黄河防总制定有《黄河防御洪水方案》《黄河中下游近期洪水调度方案》，河南省则制定了《河南省黄河防洪预案》《河南省黄河防凌预案》等综合性的预案，此外还制定了涉及物资、通信、蓄滞洪区运用和险点险段防守等各专项预案。沿黄市、县、乡各级均按照防汛职责分工和防洪任务制定了相应的预案。

6.监测预警能力和通信保障能力的提升为迅速有效开展应急响应提供了坚实的信息保障

建立了洪水灾害监测预警机制，根据严重程度和影响范围，分红、橙、黄、蓝四个预警等级和Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级响应行动。黄河洪水灾害监测的内容包括水情、工情、险情、气象、灾情等。成立了专门的水文气象监测预报机构，负责全流域的气象水情信息的实时监测和预报。黄河防总负责汛情信息的发布。高度重视和加强黄河防汛通信保障能力建设，强化汛情信息的及时快速传递，通信保障实现了海事卫星、移动通信、有线、无线“四保险”，应急通信通过移动转播车传递音视频信号，做到了全天候畅通，为防汛抢险提供了重要的信息保障。

7.严密、系统和及时的应急处置和抢险救援是防汛救灾工作的有效抓手

在汛期，实行24小时值班制度，各级领导和防办人员坚守岗位，一线职工不间断地进行巡堤巡坝查险，发生险情及时上报。全程跟踪雨情、水情、工情、灾情，并根据不同情况启动相关应急程序。抢险队严阵以待，一旦出现险情，立即开赴现场，确保抢早抢小。同时，围绕防汛救灾建立了完善的规章制度，为应对黄河可能突发的险情、灾情，及早制定了预案，明确了各级应急反应采取的措施，进一步规范了黄河防汛抢险救灾应急管理工作。

8.灾后恢复和重建是灾害应对工作的结束，也是新的起点

黄河洪水灾害发生后，地方各级政府负责及时开展灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、水毁修复、恢复生产和重建家园等灾害恢复和重建工作，并重视在恢复重建工作中防灾抗灾能力的提高。

经过多年的实践探索，黄河已建立了一套较为成熟完善的防洪抢险救灾管理体系，但面对新的形势、新的要求，仍有一些问题亟待研究解决。

三、应对突发事件体制和机制建设的建议

我国地域辽阔，地理气候条件复杂，自然灾害种类多且发生频繁。当前突发事件的表现和特征主要有：一是发生突然，许多都在人们的意料之外。二是造成的危害大，给国家、社会和个人带来一定程度的损失。这种损失既包括物质层面的人、财、物甚至生命的损失，也包括精神层面的心理伤害。随着国民经济持续高速发展、生产规模扩大和社会财富的积累，灾害损失有日益加重的趋势。三是过程的短暂性。突发事件发展速度极快，从萌芽、发生、发展、高潮，到最后结束，时间非常短暂。四是后果的不确定性。突发事件发展的后果一般都难以预测，发展方向多变，且不易确定，给应急处置带来诸多难题。五是可能诱发连锁反应。突发事件往往不单独出现，甲事件的发生可能诱发乙事件，两者存在关联性。六是前景的危机性。突发事件进一步恶化，往往成为危机事件，给某一地区或部门甚至国家造成危机。

突发事件及时有效处置，对于减少灾害、稳定社会有着十分重要的意义。汲取黄河洪水灾害处置和四川汶川特大地震抗震救灾的经验，结合我国突发事件的特点，就突发事件的应对提出以下建议：

1.建立强有力的突发事件应对体制

新中国成立以来，在抗御黄河洪水灾害方面取得的辉煌成绩告诉我们，黄河特殊的管理体制功不可没。自明清以来，黄河都是中央直管，这样的管理机构确保了行政效能最大限度的发挥，便于上下游、左右岸的统筹，从而形成全局一盘棋，确保了上级决策快速有效的落实。突发事件波及面广，涉及方面多，灾害重，发展快，协调难度大，必须按照“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地为主”的原则，建立各级应急反应机构，确保各级各类突发事件能够得到快速有效处置。

2.健全法规，依法处置

目前我国突发事件管理仍处于靠经验和行政命令的阶段，法律体系仍不完善，只是颁布了突发事件应对法，但与此相关的紧急状态法、公民权利保障和救济法、国家安全法等仍是空白，需要加快立法进程，不断构建和完善相关法规体系。同时在突发事件处置过程中要严格执行已有的法律法规。

3.加强监测，确保通信畅通

要加强对自然灾害的监测，建立相应的预警预报体系，尽可能做到早预防，减少灾害造成的损失。要加强突发事件的通信保障，特别是要重视建立各级政府和指挥部的应急通信体系，牢牢掌握突发事件处置和灾害救助的主动权，确保在任何时候都能够信息畅通。

4.建立国家应急救援部队

新中国成立后，黄河抗洪斗争的胜利，不仅展示了社会主义条件下能够集中力量办大事的优越性，同时也和黄河上专业队伍的功劳密不可分。这支队伍平时加强演练和技术攻关，参与黄河建设管理，熟悉黄河河情和地形。汛期冲锋在一线，招之即来，来之能战，战之必胜。无论是黄河防洪抢险，还是汶川特大地震的实践都说明，在重大突发事件特别是重大自然灾害发生时，既需要全民动员，更需要训练有素、装备精良的专业队伍和国家应急救援部队。

5.建立应急物资设备保障机制

建立应对自然灾害的物资储备机制，按照政府主导、民间辅助、群众参与的原则，在各地建立国家应急物资储备库，民间通过契约形式，在需要时调用，群众家庭要配备必要的应对突发灾害的常用设备，比如灭火器、救生设备等。要科学制定应急物资目录，优化储备数量和方式，实现社会储备与专业储备相结合，政府储备与商业储备相结合，实物储备与产能、信息储备相结合，并建立应急物资信息系统，便于高效地统筹使用应急物资。

6.提高预案的可操作性

要强化对各级各类预案的修订、补充和完善，加强职责、措施、保障、政策等内容的衔接，把科学性、协调性、实用性和可操作性放在首位，定期开展演练，查漏补缺，不断完善，确保在突发事件发生时，能用，好用，管用。

7.建立专家咨询辅助决策机制

各级各部门要建立突发事件专家库，吸纳各方面专家，为突发事件处置提供有力的技术支撑。

8.建立社会动员协调配合机制和强化公民防灾意识

在重大突发事件处置过程中，既要高度重视政府的主导作用，同时还要重视民间社团组织和志愿者队伍的辅助作用。首先，积极整合社区资源，构建由政府相关部门和社区、学校、企事业单位共同组成的应急工作网络，健全城乡社区群防群控机制，组织居民参与减灾活动和预案演练，指导居民家庭做好应急准备。其次，各级政府要加强对公民防灾意识、防灾知识的科普宣传教育，增强各级组织和公民的防灾意识、责任意识和防灾能力，做到防患于未然。再次，创新和完善现有保险政策机制，鼓励各类保险机构参与由突发事件引起的风险责任承担行列之中，推动中国保险业开拓公共风险领域，发挥商业保险在分担政府财力保障责任中的作用。