太仓水务一体化管理实践与探索

王永林

（江苏省太仓市人民政府，215400，太仓）

太仓市地处长江河口段南岸，位于江苏省东南部，隶属苏州市，紧临中国的经济中心上海市，经济较为发达，又是典型的江南水乡。

水利历来在太仓的经济社会发展中发挥着重要作用。2004年，太仓市委、市政府按照水利部新时期治水思路和本市发展要求，积极践行科学发展观和人水和谐治水理念，实行了水务一体化管理新体制，率先成立江苏省第一家县级水务局。几年来，太仓市根据水的自然规律和水务发展的客观规律，围绕全市发展大局，在推进城乡水务一体化管理方面进行了大胆探索和实践，取得了显著成效，为太仓经济发展提供了有力的保障和支撑，水利行业自身也得到了跨越式发展。

一、创新治水思路，实行水务一体化管理新体制

1.实施过程

2004年，太仓市委、市政府果断作出了关于调整市水务管理体制的决策，并专门成立了调整水务管理体制领导小组，推进水务管理体制改革。市政府下发了《关于调整太仓市水利局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，决定在市水利局增挂水务局牌子，除承担原水利局的职能外，增加了由原市规划建设部门承担的城市防洪、城市地下水资源开发、供水排水、节约用水、污水处理规划建设管理及相关企业资质管理等职能。市水利局派驻各镇的水利站在原职能基础上，增加城镇防洪、供水排水、污水处理等水务管理职能；将市水处理有限公司整建制划交市水利（水务）局管理。太仓市在江苏省率先成立水利（水务）局，实行“一龙管水、合力治水”的管理体制，市水利（水务）局对全市范围内的防洪、排涝、供水、排水、需水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、农田水利、水土保持、地下水合理利用等实行统一规划、统一取水许可、统一配置、统一调度、统一管理。

2005年，继而对原属于各镇的自来水厂进行清产核资、人员分流，然后撤销原乡镇自来水厂，剥离后的资产全部划归市水处理公司所有，水处理公司作为政府全资的独立核算企业，负责全市城乡的自来水供水和污水处理厂建设经营，在各镇设立供水管理站负责分区运行。至此，太仓市水务一体化、城乡水务企业一体化体制改革全部到位。

2.实施成效

水务一体化改革实施5年来，太仓充分发挥体制优势，完成水利项目投资10亿元，其中供水项目投资3.5亿元，污水处理方面投资6.5亿元。通过不断加强水务工程建设，加强工程运行管理，开展城乡水环境综合整治，初步形成了防洪除涝、集中供水、排水治污、水资源保护、水环境治理等一体化保障体系。通过积极探索，初步形成政府主导、多元投资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制，太仓水务一体化管理取得了显著的社会、经济和生态效益。太仓市先后获得全国卫生城市、生态市、环保模范城市、国家园林城市、全国优秀旅游城市等荣誉称号，市水利（水务）局被评为全省先进集体，市水处理公司获得省文明单位称号。

二、围绕民生水利，拓展水务一体化管理新领域

1.科学定位，明晰水务改革路径

水务一体化管理体制建立后，太仓市积极调整思路，使新体制尽快发挥应有的效应，提出围绕一个目标、遵循两个规律、实现三个统筹、做好四篇文章的工作思路。

一个目标：以服务民生为本，为全市经济社会发展提供有效的保障和支撑。

两个规律：①遵循水的自然规律，充分考虑水资源和水环境承载能力，实现水资源的优化配置、合理开发、高效利用和有效保护，实现人水和谐相处；②遵循客观经济规律，探索和建立与社会主义市场经济相适应的水务投资、建设、运营、管理的新体制和新机制，实现水务科学发展。

三个统筹：①统筹水利、供水和排水行业发展。水利继续夯实基础，供水增加总量，提高质量，排水提高标准和污水处理率。②统筹城乡发展。水利进城，加强城市防洪工程建设；供排水下乡，提高覆盖面，着力改变农村面貌。城乡一体、全面推进。③统筹管理体制与市场机制的关系。充分发挥政府的社会管理和公共服务职能，强化对水资源的统一管理。同时实行政企分开、政事分开，推进水利工程管理体制改革、供水排水企业现代企业制度改革，适应经济社会发展。

四篇文章：①做好水安全文章，构建较为完善的防洪保安工程体系；②做好水资源文章，构建高效配置的水资源供给体系；③做好水生态文章，构建城乡和谐发展的水环境保护体系；④做好水景观，构建新江南水乡城市水文化体系。

2.统筹规划，谋划水务发展蓝图

早在2004年，太仓市抓住调整水务管理体制的契机，用一年时间，在江苏省率先全面、高标准地编制完成了《太仓市水资源综合规划》及防洪规划、水资源保护规划；水生态水文化建设规划等专项规划，2005年又编制了 《太仓市城镇污水处理规划》；2006年编制了《全市圩区达标治理规划》以及各镇 （区）水系规划、河道整治规划，在江苏省率先实现了水利、供水、排水行业的全覆盖，城市、农村的全覆盖。一系列的涉水规划对于水务一体化工作的开展起到了重要的引领作用，规划确定的项目都提前完成或超额完成。在水利（水务）专项规划制定时，与城市总体规划、土地利用总体规划、产业布局规划、农业规划、交通规划、新农村建设规划有机衔接。目前，太仓市正在开展“十二五”水利 （水务）发展规划的编制和全市水资源综合规划及防洪专项规划、河道轮浚规划的修编，为今后一个时期的发展谋划新蓝图。

3.突出重点，创新水务建设举措

①以防洪为重点，不断提高水安全保障水平。太仓市的地理位置和地形特点决定了既有长江洪水、风暴潮，又受内陆上游来水，造成洪涝双重压力。5年来，该市不断加大投入，建成了一批工程项目，不断巩固东部长江堤防、西部低洼圩区两条生命线，不断加强城市防洪排涝工程体系。在长江堤防，太仓市按照“五十年一遇洪（潮）水位加十级风风浪爬高”的标准实施了长江堤防达标工程，2005年“麦莎”台风后，又对直接临水的江堤段按照海堤标准进行加固，提高抗击风暴潮的能力。在圩区，2006年起，太仓市按圩区达标治理规划开展专项建设，到今年年底基本完成。2010年，太仓市获批中央小型农田水利建设重点县，以小型泵站改造和节水灌溉为重点，将用3年时间，总投资近2亿元使农村水利工程体系得到进一步完备。在城镇，随着城市改造和开发区、小城镇建设，防洪排涝工程与市政基础设施同步规划、同步建设、同步管理。

②以城乡饮用水为重点，不断提高水资源供给能力。为满足人民群众对优质饮用水的需求，太仓市委、市政府把引长江水、城乡一网供水作为政府实事工程。2005年完成长江引水工程，日供水规模达30万t；全面封填地下水深井，实现地下水有计划的涵养和严格的开发利用；完成供水管道的扩容和改造，提高供水水质，大幅度降低管道漏失率；改造城市供水管网，实现自来水直饮目标。2005年至2006年实施自来水 “镇镇通”“村村通”政府实事工程，农村自来水普及率达到100%。2006年建成库容450万m3的蓄淡避咸水库，解决了每遇海水咸潮倒灌长江口，自来水水质总有几天不达标的问题，被百姓誉为“甘露工程”。

根据城乡经济社会发展的需要，太仓市又规划了日供水能力80万t的第二水源地和配套的库容1 750万m3的蓄淡避咸水库，总投资13亿元。目前工程已开工，计划两年完成，届时，太仓市的水资源供应能力还能满足昆山、嘉定等邻近城市应急保供需求。

③以治污为重点，不断提高水生态环境质量。实施水务一体化以后，太仓市花大力气对城乡水生态环境进行综合整治。建设一批城镇污水处理厂。与此同时，加快城镇污水管网建设，启动集污纳管工程，加快中水回用工程建设。2008年至2010年，投资1.4亿元全面实施太湖流域农村生活污水收集处理工程，农村生活污水收集处理率达50%。这些举措从源头上解决水环境的污染源，在全市城乡水环境的整治中起到了“治本”的作用。

此外，河道自然淤积和城镇化、工业化进程中出现的水面率下降、桥涵束水建筑增多和地面硬化率提高，都造成河道承载、输送洪水的能力下降。针对这一情况，太仓市大力实施了通江骨干河道拓浚、镇村河道疏浚整治工程。在畅通水系的同时，实施以河道绿化为主的水土保持生态修复工程，改善河道生态环境。太仓市坚持“一疏就管”，全面落实河道长效管理机制，市政府出台长效管理办法，实行分级管理、属地管理，每年市镇两级投入管理经费1 500万元，日常管护保洁人员1 000多人，打造“水清、流畅、岸绿、景美”的水生态环境。

④以优化人居环境为重点，不断提高水景观的文化内涵。文化是城市的灵魂，城市水景观是城市文化的载体。近年，太仓市一手保护好城市传统水景观，一手开发好城市现代水景观，先后完成了范仲淹开凿的盐铁塘、戚继光开凿的戚浦塘和保存着四条元桥的致和塘等古漕运、古桥梁、古纤道、古驿亭、古码头及古镇、古村的修复，同时又新建了郑和湿地公园、金仓湖郊外运动休闲公园、勤力生态渔业基地、浏河休闲绿色走廊、海运堤等一批亲水的景观设施。金仓湖被评为国家级水利风景区、省湿地公园，勤力生态渔业基地成为国家级垂钓比赛基地。

三、践行科学发展观，探索水务一体化管理新机制

水务一体化不仅是管理职能和服务范围的转变，也需要与之相适应的组织行为、服务手段、管理办法和经营管理理念的调整和转变，在投资、建设、运营、管理和服务等方面实现机制创新。太仓市建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制，建立适应社会主义市场经济条件的投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化的水务运行机制。

1.创新投入保障机制

太仓市区分水利水务工程的不同性质来明确投入机制，明确公益性工程由政府公共财政投入，经营性工程由市场融资筹措。按照工程规模和受益范围确定分级负责的运行机制，市级河道和骨干工程由市水管单位负责专业化运行管理，镇村河道和小型农田水利工程由属地政府负责社会化运行管理，市级给予业务指导和经费补助。2010年，市政府批复，将水利（水务）局属直属事业单位和基层水利站人员经费全额纳入财政预算，为水利水务系统队伍建设提供了坚强的保障。

2.健全工程管理机制

太仓市在2006年完成水利工程管理体制改革，全面实行管养分离、收支分离，公益性和经营性分离。2008年8月，市堤闸管理处获得国家级水利工程管理单位称号，成为水利部新考核标准出台后江苏省第一家通过考核的水管单位。太仓市还把水利工程管理考核的模式，推广到镇村河道和小型农田水利工程管理中，2009年，市政府出台圩区工程管理实施意见和考核办法，明确了管理体制和市场化机制，制订一系列管理制度、标准和操作规范，收到明显成效。同时，建立了覆盖全市的较为完善的防汛决策、水利工程远程监控、水资源管理信息系统，以信息化推进管理科学化。

3.强化目标考核机制

实施一体化管理体制后，水务局作为政府部门，对供水排水承担中长期规划、投资项目认定、行业监管和目标考核等职能。近年，太仓市整合浏河套闸、第二水厂等水利、供水、排水行业现有资产，实现市场融资16亿元，用于水利水务新建项目建设。加强对水厂和污水处理厂运营情况的监管，加强对企业三个文明的综合考核。

市水处理公司按照现代企业制度，强化目标管理，运营质量进一步提升。实行长江水源水质24小时在线监测，按照新颁国标106项水质标准对水源水、出厂水、管网水进行分析化验，确保供水安全。

4.强化依法监管机制

太仓市首先加强涉水规划的管理，参与城市竖向标高的控制，污水设施的立项审批，克服了政出多门，实现了一条龙服务。其次出台了河道长效管理办法、农村桥梁管理办法、河道蓝线管理、圩区工程管理办法等政府规范性文件，做到依法有序管理。三是加强河道岸线占用、取水、入河排污口设置等事项的审批，把排水许可纳入水务局审批事项，真正实现“一龙管水”，提升了政府行政效率。四是加强水政监察队伍和装备建设，建立长江采砂监管执法基地，配置执法艇，加大对长江非法采砂的打击力度，在市水处理公司设立水政监察中队，拓展行业执法领域，维护正常的水事秩序，树立水利行业形象。

四、坚持深化改革，不断创造太仓人水和谐新辉煌

①加快完善水务基础设施体系，在提高民生保障能力上要有新成效。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，继续加大投入，建成一批适应城市化、城乡一体化进程的骨干河道整治、防洪排涝、农村水利、供水、排水、污水处理、水环境治理、水生态修复工程，不断满足生活、生产、生态用水安全，大力提高防洪保安、水资源保障、水环境保护能力，大力提高农业综合生产能力、城市整体品位和城乡居民生活质量，构建江南水乡现代水务新面貌。

②加快推进最严格的水资源管理制度，在提高依法治水能力上要有新突破。要充分发挥水资源在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境上的基础性、导向性作用，加强水资源供需平衡分析，把水资源的承载力作为生产力布局和产业发展规划的重要控制要素，强化水资源配置与调控手段，促进经济发展方式的转变。深化水务一体化改革，进一步强化权威、高效、协调的水资源统一管理体制，建立并实施用水总量控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线，以创建节水防污型社会建设为抓手，把节水减排各项管理目标列入各级政府工作考核，强化行政推动。要运用行政、经济、法律等手段，加强各行业用水定额管理和监督检查，促进水资源的利用、节约和保护。加大宣传力度，动员全社会积极参与，打造经济发达地区人水和谐发展新亮点。

③加快推进率先基本现代化，在提高水务行业发展能力上要有新跨越。发展现代水务，需要政府主导和水务行业能力的提升。要强化政府推动，加强水务部门在资源管理、规划编制、政策制定、行业管理、市场监管等方面的职责，加强涉水事务的社会管理和公共服务能力，用充满活力的体制机制，激发创新的活力。要以信息化促进现代化，建立科学先进的管理运行保障体系。要努力构建高素质的领导人才、管理人才、经营人才、专业技术人才队伍，发扬“献身、负责、求实”的行业精神，为水务现代化作出新的业绩，创造新的辉煌。