加大农业综合执法力度势在必行

○上海市闵行区农业综合执法队 朱华兴 潘锦平

中国是一个农业大国，农村人口有9亿，占全国人口的70%，在新的历史时期，党中央提出了我国要走中国特色农业现代化道路。自改革开放30年来，我国相继颁布了几十部农业法律法规，使我国农村法制化建设迈上了一个新的台阶，农村的法制化建设为农业的可持续发展提供了法律保障。

当前，在建设社会主义新农村征途中，全国30个省区市、175个地市、1662个县市开展了农业综合执法工作，农业综合执法体系的建立，在精简机构、提高行政效能、维护农民利益、保障农业和农村经济发展等方面取得了显著成效。笔者就农业综合执法体系建设中遇到的问题进行探讨和研究。

一、现状

目前，农业行政执法的主要形式还是分散的，以单一部门或条线执法为主。由于历史体制的原因，农业管理部门较多，农业执法力量相对薄弱，部分单位存在着重权轻责等问题，影响了行政执法的公正、统一。依照《中华人民共和国农业法》第八十七条：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”的规定，自1999年以来，全国农业系统开展了农业综合执法试点工作，从体制和源头上，进一步探索农业行政执法体制改革，创新农业行政管理和执法体制，对维护农村经济秩序，促进农业发展起到了积极作用。

从农业综合执法的实质来看，它是各种农业行政执法职权的集中实施，与农业行政执法在本质上是一致的，即都是农业行政管理机关依法执行法律法规，对相对人采取直接影响其权利义务或者对相对人的权利和义务行使履行情况进行监督检查的行为。农业综合执法相对于原先的农业行政执法来说，主要区别在于：一是执法的领域和范围更广；二是执法的内容和职能更多；三是执法的复杂性和要求更高，不仅要求执法人员掌握原专业领域的执法工作，而且要求掌握其他专业领域的执法工作，做到“精一门，通几门”。

农业行政执法的主体一般有3种形式：一是农业行政管理机关，在法定职责规范内独立行使行政职权，如省级、市级农业局、畜牧局等；二是法律法规授权的具有公共管理职能的农业管理机构，如动物防疫监督机构、渔政管理监督机构等；三是农业行政管理机关在其法定职权内委托具有公共管理职能的组织以农业行政机关的名义行使行政职权。目前，农业综合执法的主体大多属于第三种形式，也有的同时兼具法律法规授权和法定委托两种主体，实行一套班子几块牌子，有利于行政执法职能的集中行使。但在开展农业综合执法试点过程中，也遇到了一些困难和问题有待今后进一步完善，主要是农业综合执法机构的法律地位尚未明确，机构名称、执法文书、执法制服尚未统一和规范，以及相应的农业法律法规有待进一步修订和完善。

二、建议

为进一步提高农业行政执法水平，在实施农业综合执法过程中，各级政府特别是农业行政主管部门，要树立“以人为本”的思想，实现从传统手段管理向现代化手段管理的转变，落实科学发展观，结合地区实际，把开展农业综合执法作为地区和城市管理的新起点，纳入本地区经济和社会发展的总体规划，全面提升地区管理水平。为此，笔者提出以下建议：

1.深化行政管理体制改革，确立农业综合执法机构法律地位。开展综合执法工作目的之一，就是要探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法体制。因此，要确保“相对集中行政处罚权”制度的顺利实施，必须把农业综合执法纳入到整个城市或地区建设中去考虑，与深化行政管理体制改革相结合。在推进农业综合执法体制进程中，应加强立法调研。一是确定农业综合执法机构的法律地位，赋予其执法权限；二是应将农业综合执法机构与其他执法机构一样，纳入具有管理公共事务的行政事务执行机构，保障其人员编制、执法经费，参照公务员管理，维护执法的公正性；三是理顺行政执法与技术服务和检验检测之间的职能职责关系，整合执法资源，实行行政执法与技术推广、检验检测的有效分离，提高农业行政执法的权威性和威慑力。

2.稳步推进农业综合执法规范化建设进程。实行农业综合执法，面临的任务艰巨而又繁杂，初建时的人员力量、物资设备等配备尚且不足，执法的经验不足，文书的制作还不够规范。因此，在开展综合执法过程中，要认真研究和借鉴各地试点的成功经验，特别是重点研究试点地区反映出的问题，并不是换换牌子就认为农业执法工作加强了，必须建立和健全内部管理制度、制定行业规范，充实执法队伍、落实专项经费，提高执法物资、设备和技术储备，为进一步推进综合执法规范化建设保驾护航。

一要探索人员上岗制度，建立考核淘汰机制，把好用人关。农业综合执法需要掌握和执行上百部农业法律法规，执法人员要接触几百种违法行为。在原来执行单一执法职能单位整合起来的农业综合执法机构，人员来自于不同行业的执法单位，素质参差不齐、专业互不相通。在执法人员匹配上，实行动态管理，优化组合，除了队内进一步挖潜外，还要充实新鲜血液加入到执法队伍中来，始终保持执法队伍强大的战斗力和旺盛的生命力。只有不断加强学习、培训和考核，内练素质、外树形象，才能提高执法人员的自身素质和执法水平，做到文明、公正、廉洁执法。提高执法队员的政治业务素质，综合执法的效益才能得以提高。

二要建章立制，健全和完善行政执法内部规章制度，狠抓政风行风建设。必须建立和规范农业行政执法程序和执法责任制，如行政执法监督、办案流程、责任追究、相关应急预案、绩效考核等制度，用制度来管理、规范执法人员的行为。同时，利用社会测评等方式，加强队伍作风建设，改进工作作风，提高执法为民意识，打造一支具有高素质、规范化的农业执法队伍。

三要统一执法机构名称、标识、文书制作和制服，提高执法的统一性和威慑力。从农业部、省市、区县自上而下统一机构名称、标识标牌、文书制作和执法制服，上下一致，建立规范的农业综合执法体系。

3.建立农业综合执法长效管理机制。实践证明，实行综合执法符合农业执法的客观要求，符合农业行政管理体制改革的要求，符合广大农民的根本利益。我们必须不断开拓、努力创新，建立长效管理机制，坚定不移地开展农业综合执法工作。

一要严格依法行政与经济发展和社会稳定相结合。农业行政执法的目的之一就是要促进地区经济发展、保证地区社会稳定。取缔无证经营农资、无证捕捞作业、不规范养殖等执法行为，必然会影响到农业生产者和经营者的经济利益，涉及社会弱势群体的生活来源问题，要解决这一矛盾，就必须在严格执法的同时，高度重视解决群众关注的热点和难点问题，充分考虑社会弱势群体的生活。第一，要深入基层做好农民的思想工作，积极引导和鼓励农民自主创业，加强技术指导，争取产业升级；第二，要通过与劳动部门的协调，加大就业安置力度；第三，要增强服务意识，特别是与农民息息相关的农资经营店、养殖场、农场等，进行农业法律法规的培训和宣传。

二要加强综合执法与专业管理部门之间协调。农业执法的类别繁多，涉及到农林牧副渔各个行业。试点城市地区经验表明，许多问题并不是单靠综合执法部门就能解决的。特别是工作初始阶段，行政处罚权虽集中到综合执法机构，但许多部门管理职能还在，在具体工作中，可能会产生执法部门和专业管理部门之间关系不顺、联系不够、职责不清，甚至会产生矛盾。故此，必须加强综合执法与专业管理部门之间的协调工作，特别是加强与公安、工商、技监和食品药品监督等部门的配合和协作关系，建立城市和地区管理协调联席会议机制，研究问题、解决矛盾、建立相应信息联系制度，及时通报，以形成合力，保障农业综合执法工作的顺利开展。

三要加强宣传，努力营造良好的执法环境。农业执法涉及的对象广泛，执法对象的层次和素质参差不齐。实践证明，要保证农业综合执法的有效运行，营造一个良好的执法环境，取得全社会各方面的支持和理解显得十分重要。

三、小结

近年来的实践证明，农业综合执法体系的建立规范了农业行政执法，提高了应对突发事件应急的处置能力，农业综合执法在各项农业执法监管领域中发挥了主力军和突击队的作用。农业执法的水平和能力得到了明显提升，执法成效明显，取得较好的社会效果。农业综合执法工作既是时代发展和农业管理体制改革的需要，又是适应现代农业发展的一项新生事物，在今后的农业行政执法体制、机制改革中，必须加以精心培植和扶持。