新形势下完善草原执法的对策

○内蒙古阿拉善中级人民法院 斯庆图

新时期，随着《中华人民共和国草原法》的颁布实行和国务院《关于加强草原保护与建设的若干意见》《全国草原生态保护建设规划(2001—2010年)》等的出台，标志着我国草原保护和建设进入了一个新的发展阶段。草原工作的战略重点也由经济目标为主，转到“生态、经济、社会目标并重，生态优先”上来。同时，《中华人民共和国草原法》也再次明确了国务院草原行政管理部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政管理部门在草原管理当中的地位和需要履行的职责。目前，对于各级草原执法部门来说，其任务的艰巨性不言而喻。针对新时期草原生态保护的要求，对草原执法工作，笔者提出以下几点对策和建议。

一、确立正确的指导思想，全面推进草原执法工作

1.建立生态文明建设。党的十七大把建设生态文明提到了发展战略的高度，这充分体现了党中央对生态建设的高度重视。建设生态文明是贯彻落实科学发展观的新任务，是党的执政兴国理念的新发展，是生态建设的新目标。因此，我们在执法工作中也必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，进一步增强责任感、紧迫感，自觉地用科学发展观指导草原执法工作。

2.树立“全面、协调、可持续发展”的科学发展观。做好草原执法工作从经济目标为主向“生态、经济、社会目标并重，生态优先”的转变。应当尽快改变革原监理机构设置现状，完善草原执法监督管理手段，赋予独立的执法权。同时，着力解决制度建设、宣传教育、强化队伍素质、提高执法水平、加强领导等方面的问题。

3.重新认识草原执法的地位。草原执法是草原行政管理工作的重要部分，是推进依法行政的重要内容。新时期，实行依法治国，建设社会主义法制国家，是治国的基本方略。

二、明确执法主体，提高执法水平

《中华人民共和国草原法》第8条和第56条规定了草原执法主体的内容。所谓草原执法主体是指各级人民政府草原行政主管部门和草原监督管理机构。广义的草原执法主体包括立法机关、各级人民政府、司法机关及相关行政主管部门。目前，应重点加强各地草原监督管理机构建设，明确各级草原监督管理机构工作职能，理顺管理体制，增编、增人、增经费，重点解决草原监督管理部门技术装备落后的问题，建立起一个权责明确、行为规范、监督有效、保障有利的草原监督管理机构。同时，加强草原执法培训工作，切实提高全体执法人员的整体素质，建立一支高素质的执法队伍。

各级行政执法人员应努力做到以下几点：

一是要敢于执法。执法人员应当排除社会环境的干扰，认真行使法律赋予的执法权力，自觉遵守草原法律的有关规定，严格依照草原法律规定办事，不徇私枉法，恪尽职守。

二是要精于执法。执法人员应当熟悉精通各有关草原方面的法律法规及执法程序。熟悉各种有关草原的执法业务。有过硬的思想政治素质，较强的执法能力，能够正确进行调查取证，准确认定案情事实和划清责任界线，正确运用法律，做到不枉不纵，保证办案质量。

三是要善于执法。在执法过程中，执法人员应当既能坚持运用法律原则的严肃性，做到是非清楚，责任明确，处理公正严明；又能较好地运用处罚裁量权，根据不同的案情事实及情节和主客观原因，灵活掌握应承担的法律后果，做到合情合理与合法相结合，纠正违法行为，切实保护国家草原生态安全。

四是要文明执法。文明执法，重要的一点是要提高执法者的素质，净化执法队伍，提高执法素质，让执法者既懂法又遵法，这是“文明执法”的一个基本要求。文明执法，还要明确概念，加强法律法规的宣传教育。让群众清楚什么样的执法行为才是文明执法，将执法中肯定会有的依法强制行为、暴力行为与文明执法行为、关系执法行为准确的界定开来。这样，才能获得农牧民的理解和支持，才能减少不必要的抵触情绪和误解。

三、建立和完善草原执法过程中的程序保障制度

现代行政程序法的原理，不仅要求对行政立法程序予以规范，而且意味着在行政机关行使行政权的整个过程中，确保行政相对人尤其是有利害关系的行政相对人的知情权和参与权。

在草原执法中，进一步具体化听证制度。《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定了听证制度。所谓听证制度，广义上讲是指行政机关听取当事人意见的程序之总称，包括与行政机关听取利害关系人意见相关的所有程序。狭义上讲是指行政机关以正式听证会的形式听取当事人意见的程序或制度。目前，我国草原执法中已经引入了听证制度。但由于听证制度的适用在我国属刚刚起步，从国家执法机关到行政相对人都不熟悉，加上执法工作量大、执法队伍薄弱等原因对其适用并不广。强调草原执法中应用听证制度的理由：其一，在我国草原生态保护不仅具有政治性，而且具有全民利益性，草原生态保护也是全民稳定富足生产生活的保障；其二，听证制度的适用能更好地体现监督执法的合理和公正性，及时发现纠正不良的执法手段和方式，促进草原执法的完善；其三，突出听证制度的适用，能加强执法的群众基础，增加执法的群众合意，使草原执法更容易为人们所接受和认同，同时也提高执法的效率。

四、建立草原执法职能分离制度

政府的基本职能在于组织公共产品和供给。因此，对于属于公共产品这一属性的草原而言，各个草原行政主管机关除应严格依照草原法律法规秉公执法外，要作好草原纠纷的仲裁人，站在利益冲突之外来调整利益冲突。否则，草原行政主管机关一旦在草原管理活动中成为利益当事人，也就失去了作为公共权力实施者的资格。这不仅不能维护国家草原的生态安全，还会导致出现所谓的“政治创租”或“政治抽租”现象，以致最后导致“政治失灵”和资源配置失效。

五、建立草原执法责任制，严格草原执法检查

行政执法责任制是一种把执法质量和执法者个人责任联系起来的制度，其目的在于提高执法人员的责任和业务水平，保证执法质量。

1.草原执法工作应当明确领导负责制和责任追究制。《中华人民共和国草原法》规定：“应当加强对草原保护、建设和利用的管理”，但没有对草原监督管理工作的领导职责作出规定。为了进一步明确各级人民政府对草原监督管理工作的领导责任，应加快制定相关的规定。

2.强化草原执法责任制。新时期，草原生态保护要求草原执法必须依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。为了适应这个要求要建立相应的公正、公开、合理的评议考核制和执法过错或错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。同时，要采取执法质量和绩效的考评结果与执法人员的荣辱观、职务升降、经济利益等挂钩的有效办法。

六、建立健全草原执法监督体系

建立健全草原执法监督体系是指要逐步健全完善以人民政府为领导监督，草原行政主管部门归口管理监督，各有关行政管理部门配合管理监督，人大、政协执法检查监督和群众社会舆论监督相结合的草原执法监督体系，从而保障和监督草原政策、法律的有效实行。

地方各级人民政府要依法建立健全草原执法责任制，积极采取措施组织做好各有关草原的综合调查、评价、规划、调解、配置、征用、拨用及权属转移等工作；依法监督检查各有关草原的综合利用和保护情况；依法查处草原破坏、污染及被非法侵占和转移等事件；依法查处和纠正越权审批有关草原征用、划拨及圈占等草原非法行政行为及放弃监督管理的草原违法失职行为，严格做到依法进行草原管理的行政行为。

各级草原行政主管部门应当通过严格执行草原监督管理法律制度，依法办理各有关草原征用、划拨及其权属转移手续，执行草原综合利用建设项目“三同时”制度及草原综合利用统计制度，监督检查草原执法违法案件。调处草原破坏、损坏纠纷案件。监督检查草原经济法的执行情况，查处并纠正草原行政执法中不利于草原使用安全的非法行政行为，以监督草原法律制度的有效施行。

各级草原行政主管部门应当依照各有关法律的规定，在各自的职责范围内，做好草原法律法规的监督检查工作。各级人大、政协要通过审议政府工作报告及有职能主管部门的工作情况汇报，审议提案，视察基层工作，检查执法工作，处理群众来信来访，查处重大草原违法破坏案件及其相关法定对策措施的贯彻落实。同时，要大力鼓励和支持广大人民群众和社会新闻宣传媒体积极参与草原执法情况的社会舆论监督，大胆检举、揭发、控告破坏损坏草原的违法犯罪行为和草原执法的违法行政失职行为。

只有建立健全和强化了上述综合性的草原执法监督体系，才能有效监督和保证草原法律制度的有效贯彻执行。