动物疫病防控应急管理体系建设的思路与建议

江苏省农业委员会重大动物疫病防控办公室 杨 瑛

动物疫病防控是现代畜牧业的重要组成部分，也是维护社会公共卫生安全的重要内容。近年来，在各级政府的高度重视下，重大动物疫病防控工作在兽医管理体制、基层防疫体系、技术支撑体系建设等方面取得很大进展，疫病防控能力得到快速提高。但是，相对于目前国内外动物疫病防控形势，相对于畜禽及其产品大流通、大市场格局，相对于快速发展的中小规模畜禽养殖场（小区）对疫病防控的需求，相对于目前广大养殖场（户）薄弱的防疫意识和防疫现状，重大动物疫病防控应急管理体系仍然不能适应防疫形势的需要。加强重大动物疫病防控应急管理体系建设，确保将突发疫情控制在疫点上，防止扩散和蔓延，是重大动物疫病防控的关键措施。笔者拟从目前动物疫病防控形势对应急处置管理的需求，借鉴国外先进应急管理模式，分析江苏省动物疫病防控应急管理体系建设工作中的成效与不足，初步提出进一步加强江苏省动物疫病防控应急管理体系建设工作的思路与建议。

一、形势需求：国内外重大动物疫情的突发性、危害性及加入OIE后兽医工作的新形势，要求动物疫病防控应急管理体系实行法制化、常态化、规范化管理

1.严重威胁动物防疫安全的外来重大动物疫病，要求防控应急管理必须实行法制化。近年来，疯牛病、蓝舌病、尼帕病、小反刍兽疫、非洲猪瘟等多种烈性动物疫病和动物源性人畜共患病在一些国家和地区发生、扩散和蔓延，造成严重的经济、社会和政治影响，直接威胁公共卫生安全。主要体现在：传播快、范围广、危害大、控制难。以上四个特点导致动物疫病没有国界，极易传播，随时都有可能传入，直接威胁我国养殖业发展和人民健康。因此，必须严格依法治疫，加强动物疫病防控应急处置的法制化管理，才能从快、从严处置疫情，将突发的、外来的动物疫情扑灭在疫点上，防止扩散蔓延，努力确保实现不发生区域性重大动物疫情的防控目标。

2.严峻复杂的国内动物疫情形势，要求防控应急管理必须实行常态化。一是口蹄疫、禽流感等动物疫病仍有发生。二是高致病性猪蓝耳病在个别省份仍有点状暴发。四是目前畜禽的饲养方式未得到根本性改变，小规模饲养、散养、混养畜禽仍普遍存在；受畜禽价格波动影响，活畜禽长途调运频繁，使动物疫病跨区域传播风险加大。因此，严峻复杂的疫情形势使生产、流通环节发生动物疫情的风险很大，要做好随时应对突发疫情，就必须使防控应急处置工作常态化管理，才能招之即来，来之能战，战之能胜。

3.我国加入世界动物卫生组织（OIE）后，工作规则要求动物疫病防控应急管理规范化。2007年，OIE国际委员会第75次大会通过《关于中华人民共和国行使OIE合法权利和义务的决议》，标志着我国兽医工作被全面纳入世界动物卫生体系。一是加入OIE后，其成员国要严格遵守OIE工作规则，行使相应的权利和义务。OIE要求其成员国之间动物疫情全面公开透明，并规定了93种法定报告疫病，要及时上报疫情及处置结果。二是OIE高度重视兽医体系建设。在总结多个国家兽医体系建设经验的基础上，制定了“兽医机构运作效能评价工具（PVS）”，对各成员国兽医机构的工作能力、基础设施、兽医人员素质等进行评估，从而作为各成员国间开展动物及动物产品国际贸易、评价出口方兽医监管能力的重要依据。因此，我国加入OIE既是将其作为平台宣传我国动物卫生工作成效、在制定调整规则时维护相关权益的机遇，更是对我国兽医工作管理机制、基础设施、人员素质等方面提出的挑战。

二、先进模式：学习借鉴具有统一规划、整体框架、分工协作的应急网络，高度法制化、信息化、规范化管理的“美加模式”

经济发达国家均高度重视应急管理体系建设，其中，美国和加拿大是目前世界上处理危机最有效的国家。美国针对频繁发生的自然、社会突发事件（包括重大动物疫情），逐步建立健全了突发事件管理体系，特别是“911”事件和炭疽袭击以后，美国把疫病问题作为生物反恐的一项重要内容，不断建设和完善联邦突发事件管理体系，已形成了比较完整的系统。美国的联邦应急管理署是向总统负责的独立政府机构，是国家主管灾害救援与应急响应的部门，国防部、卫生部、农业部、环境保护局等分工协作、统一联动，成为高度法制化、信息化、规范化的管理体系。加拿大应急管理机制是建立在比较完整的应急管理理论之上，形成较为完整的管理框架，有健全的应急指挥系统，并在风险和脆弱性分析基础上实行分工协作，明确预案准备、应急响应、灾后恢复、回顾评价等的要求和责任，包括风险分析、预防和减缓、准备、响应、恢复及通过定期回顾修正以不断提高完善等要素。

“美加模式”中可借鉴的要点：一是有系统的应急管理理论；二是有健全的应急指挥系统；三是基础设施健全；四是有健全的追溯体系；五是有高素质的兽医从业人员队伍。

三、建设实践：建立健全“一案三制”的动物疫病应急管理体系

1.起步慢跑阶段（2003年之前）。其特征是兽医工作与管理体系从无到有，逐步建立；其标志是颁布实施了《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）。

2.快速发展阶段（2003—2008年）。其特征是高致病性禽流感发生后从国家到地方政府成立了各级高致病性禽流感指挥部、防治重大动物疫病指挥部。其标志是《中华人民共和国突发事件应对法》《重大动物疫情应急条例》《江苏省动物防疫条例》《江苏省高致病性禽流感应急预案》《江苏省突发重大动物疫情应急预案》等颁布实施。

3.规范建设阶段（2008年之后）。其特征是动物疫情应急管理纳入法制化轨道，基本建立健全了防控应急管理体系；其标志是实施修订后的《动物防疫法》。2010年，为贯彻实施《动物防疫法》，提升突发重大动物疫情应急处置能力，构建上下协调、管理有序、运转高效、指挥有力的应急管理体系，及时、有效地预防、控制和扑灭突发重大动物疫情，最大限度地减轻动物疫情对畜牧业发展及公共卫生安全造成的危害，结合当前全省应急管理工作的现状，研究制定了全省加强动物疫病防控应急管理体系建设工作方案。通过组织开展加强动物疫病防控应急管理体系建设，建立“一案三制”防控应急管理机制，即建立健全重大动物疫病应急预案，加强防控应急法制、应急管理体制、应急工作制度建设。

四、工作建议：进一步健全基层应急管理网络，加强应急管理理论、应急处置法制、应急保障机制、动物疫病可追溯能力建设

1.健全基层应急管理网络。结合全省当前各级大农委改革进程，按照农业部和省政府关于兽医管理体制改革的要求，进一步健全市、县级应急管理体系，明确指挥系统、行政管理、监督执法、技术支撑机构；建立健全各级应急预备队，特别是县、乡级应急队伍；加强动物疫病防控应急工作制度建设，明确机构、人员的工作职责和责任；进一步规范和完善各级应急工作流程，强化应急处置评估，建立平战转换的运行方式。

2.加强应急保障机制建设。要保障对疫病防控应急工作的经费投入，加强应急资金与物资储备，完善应急工作设备，特别是要根据风险评估结果有针对性的加强基层应急物资和资金的储备，以及应急车辆、应急通讯等装备的配备；规范储备物资的管理和调用等制度，提高应急保障能力。要成立应急专家队伍，及时为应急决策提供科学建议。

3.加强应急处置法制建设。要加强对相关法律法规的学习贯彻基础上，重点加强对目前动物防疫及应急工作中存在问题研究，及早立项修订《江苏省动物防疫条例》。同时，要加强法规及技术规范的培训，根据组织管理、监督执法、技术支持、应急处置等不同工作角色对法律法规、技术规范等的需求，分层次、分重点地开展轮训，切实提升全省应急处置工作水平。

4.加强应急培训与演练工作。

要将应急培训和演练作为提高应急处置能力的必要手段和途径，统一规划，分类实施。应急培训要严格按照“突出重点、学以致用”的原则开展，逐步建立全员培训和重点提高相结合，集中培训与岗位培训相结合，现场处置培训与理论培训相结合，内部交流与外出培训相结合的应急培训模式。

5.加强动物疫病应急管理理论研究。“美加”应急管理理论系统性强、重点突出、结构清晰，将多个领域的应急工作纳入管理范畴，动物疫病管理也是基于该理论。而江苏省在动物疫病应急管理和处置方面也积累了不少经验，但与之相比，还未对工作经验、教训等进行总结、分析，尚未形成系统理论。因此，要进一步总结全省重大动物疫情应急管理和突发疫情应急处置工作实践，借鉴国内外和其他行业的经验，建立适合本省实际的预案体系、应急准备、物资储备、工作机制等，不断提高全省重大动物疫病应急管理和处置工作的科学性、规范性和针对性。

6.提高动物疫病可追溯能力。

要进一步建立健全动物标识及疫病可追溯体系，实现动物防检疫工作各有关环节信息的即时传输、汇总和管理，全面分析、及时查找防疫漏洞和薄弱环节，预测评估疫情发生和发展趋势；确保一旦发生重大动物疫情，能迅速查明原因和责任人，提高兽医部门的监管能力。