肃南县深化牧区改革带来的启示

○甘肃省肃南裕固族自治县草原监理所 顾自福

甘肃省肃南裕固族自治县动物卫生监督所 郭金梅

甘肃省肃南裕固族自治县（以下简称肃南县）有史以来就是一个以牧业为主的纯牧业县，境内居住着裕固、藏、回、蒙古等9个少数民族，是全国唯一的裕固族自治县。由于特殊的地理位置和自然条件，涵盖了河西走廊其特有的生态环境。既是一个草地生态大县，也是一个水源涵养大县，同时又是一个动植物繁多的生态大县，境内丰富的生态资源，不仅是肃南人民赖以生存和发展的基础和生命线，也是整个河西地区赖以生存和永续发展的命脉。这些资源的生存，对肃南乃至整个河西地区的发展起着举足轻重的作用。特别在水源涵养、改善生态环境、保护水土、维护生态平衡等方面具有十分重要的意义。

自治县成立以后，特别是改革开放以来，全县的畜牧业由解放初期的8万头（只）增加到现在的100多万头（只），自治县面貌发生了翻天覆地的变化，广大农牧民群众的生产生活水平已达到初始新农村建设水平。这些成就的取得，主要源自肃南县始终坚持把草地畜牧业作为支柱产业，放在全县经济工作的首位所取得的，没有草地畜牧业的可持续发展，就没有全县经济的可持续发展。

一、主要做法

进一步深化牧区改革，加大草原的保护和建设力度，已成为肃南县当前和今后牧区工作的一项十分重要而紧迫的任务。这不仅是进一步贯彻党的十七大和今年中央一号文件精神，实施西部大开发战略，促进全县经济社会和谐发展的需要，而且对于改善草原生态环境，促进可持续发展，再造秀美山川，造福子孙后代，维系祁连山生态环境具有十分重要的意义。

建立完善科学的草地畜牧业管理运行机制，实践和探索在维护草原生态平衡的基础上，有效提高畜牧业经济效益。肃南县认真总结农牧村家庭承包以来的经验教训，经过多年的实践探索和积累的试点经验，2000年，果断作出全县推行四季草场以草定畜和草原有偿承包工作的决定，这是一个历史性的抉择。这项工作在全县推行，明确了草原承包经营户的责、权、利，进一步落实“双权一制”，彻底改变了过去重畜轻草、重使用轻建设的不良习惯，调动农牧民保护草原的自觉性和建设养畜的积极性，合理核定适宜载畜量，引导农牧民实行以草定畜，逐步实现草畜平衡，保证了草原生态良性循环和永续利用。这不仅有利于建立草原投入的新机制，而且还有利于科学养畜和商品畜牧业的发展。实行以草定畜后，对维护草畜平衡，加快对草原的深度开发和利用，推动畜牧业走集约化、产业化、商品化的路子，将起到积极的作用。

草原是有价值的自然资源，也是发展畜牧业最主要的生产资料。县委、县政府从深化牧区改革入手，确立了“畜牧富县，草业先行，增草增畜，以草促畜，以草促牧，建设养畜，永续利用”和“草原有价，使用有偿，建设有责”的指导思想，利用近2年的时间，完成了全县的四季草场承包到户、以草定畜和草原有偿承包工作。

这项工作的圆满完成，有利于促进责权利和建管用的有机结合，调动农牧民群众保护利用草原的自觉性和建设养畜的积极性，使农牧民经营畜牧业的主观意识更加符合自然规律和经济规律的要求。同时，也标志着肃南县“双权一制”得到了进一步的落实，并通过有偿使用制度的完善和推进草原使用的档案式管理，为各级党政组织运用行政、法律和经济手段从宏观上做好协调管理提供了有效保证。

在完成以草定畜、草畜平衡、草原有偿承包工作后的8年多时间，实践证明这一做法是符合牧区实际的，有利于牧区经济社会的科学发展。为了探索新形势下的草原保护建设工作，肃南县于2007年启动了基本草原划定试点工作，经过3年的努力全面完成了此项工作，县政府发布了公告，明确了基本草原的范围、面积、类型、界线和保护措施，正在进一步全面落实基本草原保护制度，推行草畜平衡制度和实行划区轮牧、休牧和禁牧制度，为促进新形势下的草原生态良性循环，实现经济、社会和生态协调科学发展转向“生态优先”上来。

二、存在问题

近年来，由于全球气候变暖、连续多年的干旱等自然灾害和部分农牧民对保护建设草原的重要性认识不足，意识淡漠，存在畜群结构不尽合理、草地资源利用过度、畜牧业粗放经营和对草原基本建设投入不足等问题，致使草地退化、沙化、盐碱化日益严重，草畜矛盾日益突出，掠夺性的经营方式使草地畜牧业付出了极高的成本，使广大农牧民的利益受到损失，特别是生态环境付出了巨大代价，严重影响和制约了肃南县畜牧业的可持续发展。同时，也不同程度地影响着河西绿洲农业的灌溉和河西走廊乃至祁连山的生态平衡。

三、发展建议

一是在以草定畜、草畜平衡、草原有偿承包工作中，重点要解决减少牲畜头数，达到草畜平衡与农牧民增收的矛盾。解决这一矛盾，主要是调整畜群结构，推行舍饲喂养，更重要的是国家要启动生态补偿机制。

二是基本草原划定后，国家尽快完善出台相关的政策和法规。

三是加强县级草原执法体系建设，随着县域经济结构向着多元化方向的发展，矿产业、水电和旅游业的兴起，草原防火工作的需要，加强草原执法体系建设，加快草原执法监督尤为重要，建议国家尽快成立县级草原监督管理局。

四是县级草原监理机构内应成立草原调查监测队，专门从事草原调查监测工作，为执法监督提供法律依据。

总之，推行以草定畜、草原有偿承包和基本草原划定工作是一项政策性、科学性、技术性很强，群众参与程度很高的创新工程，没有现成的经验可循，只有在探索中创新，探索中前进，最终达到预期的目标。基础性工作的圆满结束，只是完成了以责权利和建管用为主要内容的前期工作，为草原资源的永续利用，畜牧业的可持续发展奠定了基础，而对今后草原生态建设，基层各级党政组织和执法监督部门还要从保护和建设自治县各族人民赖以生存的生命线这个角度出发，对草原植被的生态变化、产草量、适宜载畜量、牲畜存栏头数以及超载等方面进行严格监测。要从健全完善各项管理制度入手，把生态建设摆在经济工作的重中之重，抓好以草定畜、草原有偿承包和基本草原划定工作的落实，结合“五大行动计划”的实施，加速推进产业化进程，确保自治县草地畜牧业的持续科学发展。