对动物卫生监督执法工作的探讨

李长存，石文辉

（青海省化隆县动物卫生监督所，青海化隆 810900）

2008年1月1日起新修订《动物防疫法》的施行，使动物卫生监督执法工作逐步步入了法制化、规范化轨道，动物卫生监督工作取得了长足的进展。但是，在实际动物卫生监督执法工作中还存在不少问题。

1 存在问题及原因分析

1.1 相关法规不配套，使动物卫生监督执法工作难以完全到位。《动物防疫法》是动物卫生监督执法的唯一法律依据，是一个“大法”，而相对应的相关细则、行业规定、国家标准等未及时出台，整个条文原则，缺乏可操作性，有时出现基层执法时找不到法律依据等现象。加之目前动物卫生技术规范无国家标准，整个行政执法工作缺乏执法解释和必要的强制性措施，客观上造成了动物卫生监督执法工作难以完全到位。

1.2 对违法行为处罚偏轻，甚至无处罚规定，打击违法力度不够。如对“收购无检疫证明动物的单位或个人”和“未取得诊疗许可证从事诊疗活动”等违法行为无处罚规定；对经营未经检疫的动物或动物产品者，只责令停止经营，没收违法所得，对未售出部分进行补检，而无其他更严厉的处罚规定，在某种程度上甚至纵容了违法行为的发生。现实工作中逃避检疫，拒绝检疫，辱骂、殴打执法人员等违法行为时有发生。由于处罚偏轻，打击不力，不仅不能震慑违法经营者，反而使不法经营者多次以身试法，助长了其嚣张气焰，造成检疫监督执法工作极为被动。

1.3 行政执法主体受局限性，部分不合法，其执法结果也就不合法，势必导致行政诉讼败诉，阻碍了检疫监督执法工作的深入开展。《动物防疫法》第6条明文规定：“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作，县级以上地方人民政府所属动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。”当前，事实是全国绝大多数县级以上动物卫生监督所为同级人民政府农业（畜牧）部门所属，无独立法人资格，执法主体不符合法定规定。尤其乡镇级更无合法执法主体资格，但都还在执行对动物、动物产品的检疫工作。

1.4 检疫监督执法队伍素质不高，手段滞后，执法工作不够规范。一是检疫收费不规范。存在只收费不检疫，检疫收费后不出证，或乱收费、以据代证、以条代证的现象。有的地方出现检疫人员承包检疫收费，甚至不按标准收费、重复收费情况。二是检疫执法不规范。有些动物检疫员、监督员法制观念淡薄，法律知识肤浅，不按程序执法，有的甚至以言代法，违法行政，对当事人的疑问不解释，只是命令式地要求经营者履行交费或停止经营、接受处理等义务。三是执法不严，工作作风漂浮。有些动物检疫员、监督员不能很好的处理群众投诉和反应情况。四是检疫监督执法手段落后，检疫设施陈旧。检疫技术手段多数还停留在感观检查和剖解检查，很少开展实验室检验工作。

1.5 动物卫生监督执法没有统一的标志和服装，从某种意义上影响了整个行业的执法形象和威信。从全国来看极为混乱，主要表现在着装对象乱，服装样式乱，服装颜色与标志五花八门，未能体现行业执法的特征与寓意。

1.6 检疫监督执法专职队伍未建立，制约了执法行为，影响了执法质量。由于大部份县市动物卫生监督机构无独立法人资格，经费不能保障（有实行差额拨款的，有实行自收自支的。）人员变动频繁。在乡镇检疫员中多为聘用合同制人员，专业素质不高，加上多数检疫员为兼职，没有形成专职检疫队伍，影响了检疫质量和执法效率的提高。

2 对策与思考

2.1 尽快完善《动物防疫法》及其配套法规。将《动物防疫法》中一些操作性不强、概念不清等盲区及一些违法行为处罚偏轻或无明确处罚规定的，作出相应的执法解释或及时进行修改。同时尽快出台《动物卫生技术规范》、《动物卫生监督执法办案操作规程》等配套法规，减少工作死角，提高法律法规贯彻执行中的可操作性，切实保障基层工作人员有法可依，从严执法。

2.2 加强领导，加大宣传力度，增强全民法律意识。各级政府及有关部门要加强领导，高度重视，把贯彻《动物防疫法》，加强动物卫生监督执法工作，确保吃上“安全肉”当作一件事关老百姓身体健康的大事，抓紧抓好抓落实。同时，要采取多种途径和方式加强《动物防疫法》的宣传，坚持四个面向宣传，即“面向领导，面向有关部门，面向社会，面向管理相对人”宣传，达到家喻户晓，人人皆知，使公民知法懂法，经营者守法不违法，不断提高全社会对《动物防疫法》的认识水平和支持力度，提高公民的法律意识，逐步形成领导重视，部门支持，经营者理解，社会拥护的动物卫生监督执法工作新局面。

2.3 加强培训，提高检疫监督执法队伍的整体素质。一是提高政治素质。要按照“三要七不准”，规范检疫监督执法人员的思路和行为，树立服务意识，责任意识；二是提高执法水平。要层层举办动物防疫检疫法律法规培训班，轮训执法人员，学好法，用好法，切实做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”，保证《动物防疫法》等法律法规执行到位；三是提高专业技术素质。要采取层层培训，理论与实际操作培训，业务考试考核，建立考核档案等形式，提高执法人员的业务水平，使之熟练掌握检疫检验技术，检疫监督执法标准，办案程序，不断更新专业知识，提高业务技术水平，做一个适应新形势的合格检疫监督执法人员。

2.4 组建一支高素质专职检疫队伍，确保检疫监督执法工作高效有序开展。实践证明，执法人员素质的高低是决定执法水平和执法战斗力的决定因素。而建立专职队伍又是提高执法人员素质的重要举措和客观要求。因此，组建专职队伍，是解决当前执法难问题的重中之重，在选用动物卫生监督执法专职人员时要从严把关。

2.5 建立规范的动物卫生监督机构，加大投入，强化硬件设施建设。全国动物卫生监督机构的设置名称、性质、职责等方面应统一规范，并明确是一个具有独立法人资格的行政执法单位，最好实行省（市）垂直管理的官方兽医管理体制。同时农业部及时制定《动物卫生监督行政执法办案操作规程》、《动物卫生与监督执法着装规定》和《动物卫生监督执法人员管理办法》等规章，统一规范法律文书的样式和格式，规范执法人员着装要求，进一步体现行业执法的严肃性。国家还应加大投入，保障动物卫生监督执法必需的办案经费，帮助基层完善实验室检疫检测设备和执法办案所必须的现场摄像取证、快速检疫检测仪器、交通通讯工具等设备，提高工作质量和效率。

2.6 加强内部管理，建立动物卫生监督目标责任制。针对检疫监督执法工作政策性强，涉及面广，工作对象复杂，只能搞好，不能出差错的情况，加强动物卫生执法队伍的领导尤为重要。因此，各级畜牧部门要坚持谁主管谁负责，建立从上到下的目标责任约束机制，各地动物卫生监督所长是第一责任人，实行目标管理，切实做到工作有责任，有考核，有奖惩。对滥用职权、不履行职责等违法行为者，一经发现或举报，查实后要从严处理，保持检疫监督执法队伍的纯洁性和执法的权威性，真正保障畜牧业健康发展，让人民群众吃上“安全肉”。