宁夏动物卫生监督执法存在的问题及对策

王紫瑜 ，陈 娟 ，玉贵平 ，谭 倩 ，席 英

（1.宁夏动物卫生监督所，宁夏银川 750001；2.宁夏兽药饲料监察所，宁夏银川 750002）

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略；依法办事，是政府管理社会事务的根本原则。在2004年禽流感阻击战中，中央提出了“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防治，群防群控、果断处置”的方针，依法防治是这个方针的重要内容。提高执法能力和执法水平，是新形势下落实依法防治，做好动物卫生监督执法工作的必然要求。

1 宁夏动物卫生监督执法体系建设情况和存在的问题

1.1 基本建设情况。做好动物卫生监督执法工作，是政府的一项重要职能，也是农牧主管部门的重要职责，是新形势下强化政府公益性管理职能的必然要求。动物卫生监督执法工作，涉及重大动物疫病防控，涉及畜牧产业健康发展，涉及动物产品质量卫生公共安全，是一项直接关系国计民生和社会安定的大事。自治区人民政府于2001年下发了《关于进一步加强动物防疫工作的通知》（宁政发（2001）46号）文件，要求全区各市、县（市、区）成立具有独立法人的动物防疫监督机构。2006年按照《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发[2005]15号）精神和自治区人民政府《关于推进兽医管理体制改革的实施意见》（宁政发 [2006]50号）精神，我区整合和归并了现有动物防疫、检疫、监督机构及其行政执法职能，在自治区、市、县（区）三级分别组建动物卫生监督机构。截至2009年上半年，区、市、县（市、区）均成立了动物卫生监督所，总计27个。具有独立法人资格的19个，其它8个动物卫生监督所由于财务一直隶属同级农牧（畜牧）局管理，没有办理独立法人资格证；各机构经费来源全部为财政预算全额拨款。目前区、市、县三级动物卫生监督机构共有在编、在岗执法人员1064人，其中动物防疫监督员395人，动物检疫员669人。

1.2 存在的问题。全区动物卫生监督执法工作，从总体看基本实现了体制改革到位、规章制度完善、队伍素质合格、执法手段完善、执法行为规范的目标任务。但相当一部分动物卫生监督机构执法尚处于较低水平，还不能适应重大动物疫病防控和保障畜牧业健康发展新形势的要求，主要表现在以下方面。

1.2.1 依法治疫意识淡薄。有的动物卫生监督执法人员法治意识不强，对行政执法主体认识不到位、不注重执法程序、案件查处存在随意性。严格执法、文明执法的法制意识还没有完全形成。

1.2.2 基础设施薄弱。动物卫生监督体系建设投入不足，基础设施相对落后，区域间协作不够，流通环节监管难度较大，市场监管长效机制没有形成，工作经费严重不足，监督、监管、服务的手段还比较落后。

1.2.3 执法培训力度不够。一方面由于动物卫生监督执法专业性强，我区这方面的法律专家短缺，导致执法培训深度不够；另一方面由于执法人员法律知识底子薄，经过短期培训，取得的培训效果不明显。面对当前动物卫生监督执法工作的新形势、新任务、新要求,各级农牧主管部门和动物卫生监督机构应予以高度重视，要继续加强改革创新力度尽快予以解决，全面推进动物卫生监督执法工作。

2 提高执法能力和执法水平对策

2.1 要继续深化体制改革，健全监督执法机构和队伍。

对照法定要求，进一步完善符合法定要求的各级动物卫生监督所，特别是成立的各级动物卫生监督所要取得独立的法人资格；依法规范和加强检疫队伍，加强执法监督人员培训，提高依法行政水平。各级动物卫生监督所要根据职能配置，一要认真清理许可项目、规定、实施主体和收费依据，加快建立和完善相关的配套管理制度；二要进一步完善执法监督机制，坚决纠正越权执法或执法不作为情况，做到有权必有责，用权受监督，侵权要追究；三要进一步完善单位运作制度，规范管理制度、督查制度、考核制度和奖罚制度，单位工作人员做到行为规范，有规可依；四要切实加强动物卫生监督执法队伍建设，不断优化动物卫生监督执法人员的配置，做到兽医和法律专业人员应不少于80%。通过改革全面加强监督执法能力建设，依法履行政府动物卫生及动物产品安全监管职能。

2.2 以制度建设为抓手，强化动物及其产品生产、运输、加工、贮藏、交易等环节的防疫监管。

动物卫生监督机构承担着动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。全区各级动物卫生监督机构，要依据《动物防疫法》，强化动物及其产品生产、运输、加工、贮藏、交易等环节的防疫监管。

2.2.1 严格市场准入制度。各级动物卫生监督机构要和工商、公安、城管等部门保持密切联系，开展动物及动物产品流通监管的专项整治，严厉打击逃避检疫、经营加工及贩卖病死畜和染疫动物及其产品等违法行为。

2.2.2 实行跨省区引进种、乳用动物及其精液、胚胎、种蛋申报检疫审批制度和动物防疫条件审核制度。向外省输出种用动物及精液、胚胎、种蛋的，在启运前，货主必须向所在地县级动物卫生监督机构报检；从区外引进种用、乳用动物及其精液、胚胎、种蛋的，应当先向引入地县级以上动物卫生监督机构申报检疫，并经自治区动物卫生监督所依法批准后方可引入。种用、乳用动物引进后，畜主必须持输出地检疫合格证明向引入地县级动物卫生监督机构报验，并报自治区动物卫生监督机构备案。

2.2.3 全面实行产地检疫报检制度。以全区乡村设立的760个产地检疫报检点为重点，实行检疫员包场包户和监督员分片包干的方式，对规模养殖场（户）必须到场检疫，对散养户则实行到点检疫。向社会公布报检和举报电话，检疫员在接到申报后，依据牲畜耳标和免疫档案完成产地检疫及出证工作。

2.2.4 严格实施检疫验讫印章和标识制度。凡是定点屠宰场检疫合格的动物产品，除出具《动物产品检疫合格证明》外，分割肉还必须在内包装上和外包装箱上加贴由宁夏回族自治区动物卫生监督所监制的防伪《检疫合格》标识。检疫合格的动物胴体必须加盖检疫合格验讫印章。

2.3 统一执法文书和证章标志管理，树立执法权威。

动物卫生监督执法文书的制作，不仅反映动物防疫法律法规的严肃性，同时反映动物卫生监督执法机构的制度是否健全；不仅涉及法律的全面遵守，而且涉及法律的正确实施。动物卫生证章标志是贯彻落实动物防疫法律法规，规范动物卫生监督执法各项工作的重要手段，也是动物卫生监督执法工作的重要内容。因此，要树立执法权威，维护法律的严肃性，就要统一执法文书和证章标志管理。

2.3.1 按照《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《农业行政处罚程序规定》、《农业行政执法文书制作规范》等法律法规及有关规定统一执法文书，规范执法案卷归档管理工作。

2.3.2 各种证章标识统一从农业部指定的厂家订购，从源头上治理整顿证章标识管理使用上存在的不规范问题。

2.3.3 证章标识使用管理继续实行统一订购、逐级领取、专人负责和领用登记制度，将动物卫生证章标识的管理纳入年终动物卫生监督工作目标管理考核。

2.3.4 证章标识使用要按照统一标准填写，力争做到准确、清晰、有效，以保证证章标识的真实性和有效性。

2.4 规范执法行为和收费行为，严格执法、文明执法。

动物卫生监督执法工作同人民群众生活息息相关，尤其是动物产品质量安全问题正日益成为全社会关注的焦点,动物卫生监督执法工作任务越来越重。随着市场经济的快速发展，动物及其产品的流通十分频繁，流通环节的违法案件越来越多，2009年上半年全区共查处违法案件518起。在执法办案过程中，要严格执法、文明执法，就需要不断规范执法行为和收费行为。

2.4.1 各级动物卫生监督所要认真履行职责，采取定期检查与突击检查相结合的方式，加大对案件查处力度，严厉打击伪造、倒卖检疫证明和使用假检疫专用印章、假检疫证明的行为。

2.4.2 规范执法行为，文明执法。在查处案件过程中要做到主体合法，程序合法，调查取证合法，处罚合法。严肃处理一批乱出证、乱罚款、乱收费等违法违纪直接责任人，并追究其单位领导责任，解决重点区域、重点环节、重点场所的突出问题。

2.4.3 规范收费行为，实行“阳光收费”。主要是公开检疫、消毒收费工作制度、工作程序和收费标准。专门设立收费政务公开栏，将收费标准、收费程序、法律依据等逐一公布。严格收费程序和收费管理，防止“暗箱操作”、乱收费、人情费等违法违规行为。按照收支两条线管理原则，收费及时足额入帐，做到了帐帐相符、帐表相符，不挤占，不挪用，从源头上杜绝贪污腐败行为的发生。

2.5 加强培训力度，努力提高执法人员素质。目前，全区动物卫生监督机构执法人员畜牧兽医专业居多，法律专业人才短缺。由于执法人员法律专业知识底子薄，综合素质偏低，在执法过程中还存在不规范的地方，需要加大执法人员的培训力度。

2.5.1 要拓宽法律知识培训面，除培训《动物防疫法》及相关专业法律法规外，还要对涉及行政执法的《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等法律法规进行培训。

2.5.2 开展动物防疫法律法规培训考试，考试合格者由相关部门颁发结业证书。

2.5.3 开展职业道德、勤政廉政培训。聘请纪委、纠风办有关同志进行文明执法、公正执法和勤政廉政培训，使广大执法人员牢固树立爱岗敬业和全心全意为农业、农村、农民服务的意识，自觉抵制行业不正之风。

2.5.4 逐步建立动物卫生监督案卷评查制度，总结动物卫生监督执法办案经验和教训，交流动物卫生监督执法办案技巧，不断提高动物卫生监督执法办案水平和队伍素质。

动物卫生监督工作是重大动物疫病防控工作的重要内容，是做好各项兽医工作的重要保障。当前，全区重大动物疫病防控和畜产品安全面临新的挑战，对动物卫生监督执法工作提出了更高要求。各级农牧主管部门和动物卫生监督机构要认清形势，提高认识，结合本地实际，进一步增强做好动物卫生监督工作的紧迫感和责任感，突出重点，狠抓关键，做精做实动物卫生监督执法工作。这是新形势下动物疫病防控的需要，也是进一步保障动物产品安全，应对突发重大公共卫生事件的需要。