美国公共行政理论中的宪政主义之哲学基础与内在逻辑

施雪华 刘耀东

美国公共行政理论中的宪政主义之哲学基础与内在逻辑

施雪华 刘耀东

美国公共行政理论中的宪政主义经历了形成、发展和成熟三个阶段。自由主义是宪政主义的哲学基础,因为宪政是自由的内在要求,自由是宪政的最终目的。美国公共行政理论中的宪政主义思想在对传统管理主义及新管理主义思想的批判过程中得以发展和完善,其理论观点从片面化、零散化逐渐转向完整化、系统化。理论研究由注重人本价值、排斥经济价值转向既注重人本价值又兼顾经济价值,这是美国公共行政理论中宪政主义发展的内在逻辑。

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美国公共行政理论的发展始终存在着两条主线,即管理主义与宪政主义。管理主义一直是支配和影响公共行政理论与实践的主流思想与思维定式,其实质就是追求公共行政过程中的效能、效率以及经济的价值。然而,由于管理主义忽视民主、公平、正义等价值,遭到了宪政主义的强烈批判。宪政主义认为,过多地强调管理主义而忽视公共行政中的宪政价值,只会使公共行政成为“盲动的理论”,在实践中,会出现公共行政沦为“暴政”的工具的可能和现实。因此,维护公共行政的合法性是宪政主义的重要目标,在此目标的指引下,宪政主义得到了长足的发展。

一、美国公共行政理论中宪政主义的思想脉络

美国公共行政理论中宪政主义思想发端于杰斐逊,中经沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆、库珀至登哈特,其理论传承大体经历了以下三个阶段：

(一)美国公共行政理论中宪政主义的萌芽阶段：杰斐逊的宪政思想

杰斐逊是美国民主宪政的先驱者,他从保障公民基本权利的角度出发,主张用宪法来限制政府的权力,实现权力的分立与制衡,从而达到维护个人自由的终极目标。他的观点为宪政主义奠定了基石。具体而言,杰斐逊的宪政主义思想主要有：(1)平等、主权在民的思想。杰斐逊认为：“一切人都是生而平等的,造物主赋予了他某些固有的和不可剥夺的权利,其中包括生存、自由和追求幸福。为了巩固这些权利,在人们中建立了政府,政府的正当权力来自被统治者的同意;无论什么时候一个政府破坏了这些目的,人民就有权改变这个政府或把它废除,并成立新的政府”[1](P48)。(2)限制政府权力的思想。为了限制政府权力,防止出现独裁和暴政,杰斐逊不但要求实行三权分立,而且要求实行地方层层分权,二者都是互相牵制、互相平衡原则的体现。(3)人民参政与监督的思想。杰斐逊把人民参政看做是实现人民自治,防止暴政的最有效措施。他坚持认为人民是国家权力的源泉,是储藏社会的根本权力的宝库。[2](P215)(4)依法行政的思想。杰斐逊认为一个民主国家的重要标志之一是实行法治,严格依法办事。只有实行法治,才能保障公民的民主自由权利,保护他们的财产和追求幸福的权利。正是杰斐逊对宪政价值的倡导,为美国公共行政理论中的宪政主义思想提供了理论基础。

(二)美国公共行政理论中宪政主义的发展阶段：从沃尔多至库珀的宪政思想

以沃尔多和弗雷德里克森为代表的新公共行政学派在对传统公共行政学的价值理念进行批判的基础上提出了一系列不同于传统公共行政学的宪政主义观点。例如,沃尔多在《行政国家》和《公共行政的事业》及《民主行政理论的发展》等著作中对传统的行政学和政治与行政二分法进行了批判,认为公共行政与政治是不可分的,“政府过程本身是一种决策和行动相结合的无缝隙网络”。[3](P121)他提出了对官僚制与民主制进行调和的思想,表达了其对民主行政寄予的希望,这种民主行政将“抛弃倾向于主导行政理论的权威—服从、上级—下级等思想模式”。[4](P103)另外,他还从三个视角对公共性进行了系统的诠释,其对公共性的理解渗透着民主、公平与正义等价值理念。此外,沃尔多还认为,公共行政既是一种伦理道德,又是一种意识形态,因此,行政理论必然包含道德学说,而道德学说又要求不应该把价值观仅仅当做数据资料[5](P212)。

弗雷德里克森在《新公共行政学》及《公共行政的精神》等著作中对传统公共行政学的“效率至上”观点进行了反思和批判,他强调公共行政的核心价值在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。他认为：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政管理的变革;社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的”。[6](P39)此外,他还对涉及公共行政领域的公正、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析,指出当代公共行政在动荡的变革环境下,必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位,从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则,保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。

此后,奥斯特洛姆在其著作《美国公共行政的思想危机》中对美国公共行政的宪法危机进行透析,反思了美国公共行政的思想主流,探讨了当代美国政治经济学家对公共治理问题的研究,概括了《联邦党人文集》和托克维尔对于民主制行政的分析,强调“立宪政府体制的逻辑是所有政府权力都要受到限制。放弃了这些限制,就放弃了立宪政府”。[7](P145)他还提出公共行政的实践必须在官僚制的基础上引入民主制行政。

库珀在其《行政管理的公民伦理》、《公共责任的伦理与价值》及《负责任的行政官员》等著作中强调了行政伦理的重要性,并认为行政伦理是“一个根据某一具体的行政决策将我们的价值观进行整理排序的实际过程”。[8](P7)他强调行政伦理的概念基础是公民权理念,核心问题是行政责任,并认为通过内外控制机制之整合以及保持个体伦理自主性两种途径来实现行政伦理行为。

经过从沃尔多到库珀等几位学者的论述,美国公共行政理论中的宪政主义思想得到极大的发展,并为宪政主义理论的最终成熟奠定了基础。

(三)美国公共行政理论中宪政主义的成熟阶段：登哈特的宪政思想

登哈特在《公共组织理论》与《新公共服务——服务,而不是掌舵》等著作中对管理主义及风靡一时的新公共管理运动倡导的价值观进行了反思,认为管理主义及“新管理主义”会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。公共行政应为公民服务,政府的职能是服务,而不是“掌舵”,进而提出了“新公共服务”的价值理念。其宪政主义思想主要有：(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单; (6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。[9](P40-41)登哈特的宪政主义思想不仅继承了民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义与新公共行政学理论的宪政主义观点,而且在此基础上进行了创新,进而提出了“新公共服务”的价值理念与理论范式;不仅在诸如公共利益、责任、公民权等理念方面对传统的公共行政以及新公共管理进行了批判,同时把他们与新公共服务的理念进行了系统的比较。这一切表明,登哈特的“新公共服务”理论无论在深度方面,还是在系统化、完善化方面都远远超过了以前的宪政主义思想,使美国公共行政理论中的宪政主义思想走向成熟化和系统化。

二、美国公共行政理论中宪政主义的哲学基础

作为一种意识形态和政治哲学的基本概念,大概没有哪个政治学概念能比自由主义更显得带有歧义和引起争议的了。从词源学的角度看,“自由主义”(Liberalism)一词是1819年开始出现于英语词汇中的。该词源出于西班牙语“liberals”,在19世纪初首先在西班牙被作为自由党的名称使用,此后,“自由主义”开始在欧洲、北美地区广泛流行开来,成为一种资产阶级思想派别的代名词,并逐渐发展为西方主要的政治思潮。当代西方自由主义表现为两种形式：一种形式始于17世纪英国资产阶级革命,是英国革命思想传统的具体表现,洛克是这一传统的最初阐释者。我们将这种形式称为自由主义的传统形式;另一种形式源于19世纪80年代,经过密尔对自洛克以来自由主义思想传统的重大修正,由格林进行了那个时代最充分的论说,使这一形式得以形成,并在20世纪前期向世界作了充分的展示。我们将这种形式称为自由主义的现代形式。[10](P2)

当代自由主义的演变过程,在一定意义上就是对自由主义两种形式进行不断认识、修正、发展和应用的过程,是两种形式的自由主义相互冲突、论争的结果。这两种形式在西方社会发展领域相辅相成,互相错位,使得当代自由主义的真实面目变得扑朔迷离,对它的界定众说纷纭、莫衷一是,“新自由派”、“新保守派”、“保守自由派”、“自由保守派”等称谓被大量使用。由于使用者各执己见,使人们很难准确判定其所用词语的政治倾向。笔者较同意萨托利关于自由主义的定义,即自由主义就是通过宪政国家而对个人政治自由和个人自由予以法律保护的理论与实践。[11](P430)虽然自由主义的内涵十分复杂,存在多种变体,但其共同之处所表现的特征主要有以下几点：(1)非放任性。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过：“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因为其他人也同样会有这个权利”。[12](P154)只有人人服从法律,在法律范围内行使自己的权利,才不会互相侵犯,从而每个人就能安全地自由生活。(2)个人主义。自由主义理论的出发点和归宿是个人主义的。(3)强调道德平等性与普遍性。自由主义具有平等主义的色彩,正如约翰·格雷所言,自由主义“是平等主义的,因为它赋予所有人以同等的道德地位,否认人们之间在道德价值上的差异与法律秩序或政治秩序的相关性”。[13](P2)(4)社会向善性。即认为所有的社会制度与政治安排都是可以纠正和改善的。约翰·格雷认为：“正是这一关于人与社会的观念赋予自由主义以一种确定的统一性,从而使之超越了其内部巨大的多样性和复杂性”。[14](P2)

自由主义与宪政主义之间有着密切的关系,可以说,没有自由主义的存在,宪政主义也就不可能产生。宪政主义从某种意义上说是自由主义发展的结果,自由主义为宪政主义的发展奠定了理论与价值基础。

首先,宪政主义是自由主义的内在要求。自由主义是以个人主义原则作为其立论的出发点,作为一种政治主张,是近代启蒙运动的产物。启蒙思想家们强调人的价值即人的尊严、个体自主和自我发展,以及在政治、经济、宗教、科学等方面的个人主义信念,逐渐成了潮流,构成了现代自由主义的大部分内容。西方启蒙思想家们对自由主义的理解并不完全相同,但其核心思想却是一致的,那就是自由主义是个人权利的具体体现,而权利是在宪法和法律规定的框架内行事的。因此,作为启蒙思想家们所倡导的自由主义的核心内容的“自由”,实质上是一种“法律上的自由”,它要求在宪法和法律的范围内,排斥外在的强制和干预,保证个人意志的充分实现。[15]而宪法和法律的精神和原则落实于政治实践当中,就是宪政。哈耶克对宪政和自由的关系的理解是：剥离掉一切表层以后,自由主义就是宪政,亦即“法治的政府而非人治的政府”。[16](P243)自由就是要求实行宪政,一切自由均存在于国家与政府的帷幕之后,是法律之下的自由。在现代各国政治结构中,宪政是自由主义的制度支撑,宪政的制度表现是分权以及在分权基础上的制衡。单纯的分权并不能必然地带来保护自由的结果,关键在于通过分权安排,实现权力体系的相互牵制,使之不能滥用权力以侵害公民自由。宪政对政府权力的制约与限制,就是对自由的保障与庇护。

其次,自由主义是宪政主义的最终目的。宪政主义的根本目标不在于分权与限权,而在于通过分权与限权,实现对公民个人权利与自由的保障。宪政从其萌芽之初就以反特权反专断为使命,以保障和促进公民个人权利与自由为目标。弗里德里希指出：“宪法的政治功能旨在达成特定的政治目标,在这其中,核心的目标是保护身为政治人的政治社会中的每个成员,保护他们享有的真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我,因为自我被视为首要价值……因此宪法的功能也可以被阐释为规定和维护人权”。[17](P14-15)

以上的论述充分说明：自由主义和宪政主义是一脉相承的。自由主义是宪政主义的基石,而宪政主义则是自由主义的实现形式;自由主义是宪政主义的最终目标,而宪政主义则是自由主义的内在要求。因此我们有理由认为,美国公共行政理论中宪政主义的哲学基础就是自由主义。

三、美国公共行政理论中宪政主义的内在逻辑

如前所述,美国公共行政发展过程中的宪政主义思想是在对传统管理主义及新管理主义思想进行批判的过程中不断发展和完善的。尽管上述几位最具代表性的理论家的宪政主义思想在形式上和侧重点上有不同之处,但其精神实质是同一的,即以推进宪政价值为己任,热衷于设计可操作的民主程序、公民参与和分权原则,要求公共行政更多地关注正义、自由和责任等价值目标。

透析美国公共行政中宪政主义理论的发展历程和理论传承,我们不难看出,宪政主义理论的发展过程并不是杂乱无章的,而是有一定的内在逻辑,主要表现为以下几个方面：

(一)理论观点从片面化、零散化逐渐转向完整化、系统化

从某种意义上说,在公共行政学产生之前,美国公共行政属于杰斐逊式的民主型模式,这种模式强调实行权力分立和相互制衡制度,使任何权力机构都不能越出其合法的限度之外。然而,这种民主型模式在公共行政学诞生以后逐渐被传统公共行政所抛弃。在20世纪中叶以后,由于传统公共行政过度追求效率而与民主政府运行的基本要求相去甚远,因而遭到一些学者的质疑和批评。德怀特·沃尔多是其中的代表人物,他对传统的政治—行政二分法进行了批判,并对民主问题进行了反思。同时,他强调官僚制与民主制的融合以及行政道德的思考。但沃尔多的宪政主义思想更多地带有批判主义色彩,沃尔多本人与其说是一个创造性的理论家,倒不如说是一个评论家和批评家甚或一个综合家。[18](P209)而且沃尔多在对公共行政史的研究细节上存在着一些问题,表现出其内在的矛盾心理。例如,他坚持认为公共行政必然要涉及政治,而他又在政治—行政二分法中看到了某种连续的价值;他强调我们应该既有民主又有官僚制,而他既没有告诉我们如何解决二者之间的冲突,也没有告诉我们它们之间的最优平衡是什么,这一切充分说明其宪政主义思想还不够系统、完善。

随后的新公共行政学的代表人物弗雷德里克森也对传统公共行政的效率至上观发起了猛烈攻击,新公共行政学的出现是战后对传统行政学的批评的进一步发展,可以说是公共行政学“范式”的一次转变。但是,新公共行政学缺乏概念和理论上的连贯性,并未最终生根立足,未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。正如《布莱克维尔政治学百科全书》中写道：“新公共行政学缺乏概念上的连贯性,没有明确限定的宪法基础,没能生根立足,容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”[19](P613)

奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中对美国公共行政的宪法危机进行了透析,反思了美国公共行政的思想主流,探讨了当代美国政治经济学家对公共治理问题的研究,概括了《联邦党人文集》和托克维尔对于民主制行政的分析,进而提出了民主制行政理论。因此,其理论不仅涉及价值分析,同时也立足于美国的公共行政的实践;不仅总结了美国建国以来的民主制理论,同时结合美国公共行政的实际提出了民主制行政范式。这表明,奥斯特罗姆的宪政主义观点正在走向成熟化、系统化。

(二)理论研究由注重人本价值、拒斥经济价值转向既注重人本价值,又兼顾效率、经济等价值

所谓人本价值,是指一切政治制度或意识形态都要以增进和保障个人的自由、权利和福利为出发点和归宿的一整套价值理念,它突出表现为在公共行政中应以公民为中心,强调公民权的保护,强调人的自由、民主、平等和回应性等价值。美国公共行政理论中的宪政主义从其产生时起,就自始至终充满着人本主义的价值理念。例如,杰斐逊在提出人民成立政府的目的是为了保障自己的权利,为了防止政府权力的扩张和滥用,必须实行权力分立和相互制衡制度,使任何权力机构都不能越出其合法的限度之外,其有限政府、分权政府和人民主权理念无不充溢着人本价值的色彩;以弗雷德里克森为代表的新公共行政学倾向于抛弃传统的过于强调工具理性的官僚体制,寻求关注价值理性、强调以人为本的灵活性公共组织形态。这样,分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念[20](P393);奥斯特罗姆的宪政主义观点立足于美国公共行政的实际,并总结概括了《联邦党人文集》和托克维尔的民主制行政理论,批判了以提高效率为初衷的政治—行政二分法,进而提出民主制行政范式,并对美国的公共行政的危机进行了深入的探析;库珀主要从伦理的角度来阐释其人本主义思想,如他强调公民权理念是行政伦理的基础。

通过上述分析我们不难看出,从杰斐逊至库珀的宪政主义观点,从根本上说是一种人本价值取向,这种人本价值取向与效率、经济等价值是不相容的。

然而,登哈特的新公共服务理论针对传统公共行政尤其是风靡一时的新公共管理运动倡导的价值观进行了反思,其理论观点不仅强调公共行政领域的价值理念和“新公共服务”民主行政范式的构建以及公民对话、参与合作、保持政府与公民接触的渠道、共同领导及责任承担等民主程序设计等人本价值,而且还兼顾了管理主义的某些经济价值。例如,登哈特在谈到新公共服务的基本观点时提到：“重视人,而不只是重视生产率……公民权和公共服务比企业家精神更重要”。这些观点充分证明,登哈特的新公共服务并不是排斥生产率和企业家精神这些经济价值观点,而是要提醒公共行政官员在重视经济价值的同时,更要关注像“公民权”和“以公民为中心”这些人本价值。正如登哈特所说：“即使在一种思想占据支配地位的时期里,其他思想也从来不会被完全忽略,然而,在民主社会里,当我们思考治理制度时,对民主价值的关注应该是极为重要的,效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中,其他有价值技术和价值观(比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想)都可能粉墨登场。随着时间的流逝,这个争论肯定还会持续若干年,但新公共服务理论提出了一个令人振奋的观点,围绕这个观点,我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础,并与后两者充分结合。”[21](P60)可见,尽管新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的,但是,这并不意味着它是对新公共管理理论的全盘否定。从理论视角来看,它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃,它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上,提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。[22]

总之,从美国公共行政中的宪政主义发展的内在逻辑来看,其理论研究呈现出从不系统、不完善逐渐走向成熟化、系统化,由注重人本价值、拒斥效率、经济等价值转向既注重人本价值又兼顾效率、经济等价值的趋势。

通过上述对宪政主义的哲学基础与内在逻辑进行的系统分析,我们可以对宪政主义有较深的认识。但我们要清醒地认识到,美国公共行政领域中有不同的价值体系和实现其价值体系的组织安排,宪政主义和管理主义构成了美国公共行政理论的两大理论范式。每一种范式在如何认识和理解人的方式上持不同的看法,两种范式的价值和观点甚至是相互冲突的。从某种程度上讲,如果只强调一种研究范式而缺乏对其他范式的了解,那么,要对公共行政进行全面了解是不可能的。公共行政是一个多元价值并且相互冲突的领域。只有把多元价值整合起来,才能理解公共行政,进而有效地解决公共行政的现实问题。任何过于倚重某一种价值而忽视另一种价值的做法都会使公共行政学走向一个极端。正如张成福教授在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书的译者前言中指出的：“尽管(公共行政)各种价值和主张是互相冲突的,但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。”[23]可见,管理主义和宪政主义的冲突是必然的,而且是有益的,实现两种价值观的整合是公共行政理论与实践的当务之急。

[1] 托马斯·杰斐逊：《杰斐逊选集》,北京,商务印书馆,1999。

[2] 徐大同主编：《西方政治思想史》,天津,天津教育出版社,2003。

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[4] Dwight Waldo.“The Development of a Theory of Democratic Administration”.A merican Political Science Review,1952(46).

[5][18] 丁煌：《西方行政学说史》,武汉,武汉大学出版社,2005。

[6] 乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》,北京,中国人民大学出版社,2003。

[7] 文森特·奥斯特洛姆：《美国公共行政的思想危机》,上海,上海三联书店,1999。

[8] Terry L.Cooper.The Responsible A dministrator:A n A pproach to Ethics f or the A dministrative Role.4thed., San Francisco：Jossey-Bass Publishers,1998.

[9] 罗伯特·B·登哈特：《新公共服务——服务,而不是掌舵》,北京,中国人民大学出版社,2004。

[10] 吴春华：《当代西方自由主义》,北京,中国社会科学出版社,2004。

[11] 萨托利：《民主新论》,北京,东方出版社,1998。

[12] 孟德斯鸠：《论法的精神》,上册,北京,商务印书馆,1963。

[13][14] 约翰·格雷：《自由主义》,长春,吉林人民出版社,2005。

[15] 殷啸虎、刘守刚：《西方宪政发展的自由主义背景》,载《华东政法学院学报》,2002(3)。

[16] 哈耶克：《自由秩序原理》,北京,三联书店,1997。

[17] 弗里德里希：《超验正义》,北京,三联书店,1997。

[19] 米勒、波格丹诺编：《布莱克维尔政治学百科全书》,北京,中国政法大学出版社,1992。

[20] H.George Frederickson.“Toward a New Public Administration”,in Jay M.Shafritz&Albe rt C.Hyde.Classics ofPublic A dministration.Oak Park,Illinois：Moore Publishing Company,Inc.,1978.

[21] Robert B.Denhardt&Janet Vinzant Denhardt.“The New Public Service,Serving Rather than Steering”. Public A dministration,2000,60(6).

[22] 丁煌：《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》,载《广东行政学院学报》,2005(6)。

[23] 张成福：“译者前言”,载戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》,北京,中国人民大学出版社,2000。

(责任编辑 武京闽)

The U.S.Constitutionalism of Public Administration Theory: Philosophical Foundation and the Inherent Logic

SHI Xue-hua,LIU Yao-dong

(School of Political Science and International Relations,Beijing Normal University,Beijing 100875)

The U.S.constitutionalism of public administration theory has experienced the formation, development and maturity of three stages.Liberalism is the philosophical foundation because liberalism is the inherent requirements of constitutionalism,liberalism is the ultimate aim of constitutionalism. Theoretical point of view from the one-sided technology,fragmentation gradually shift complete and systematic;theoretical study by the emphasis on human values,exclusion,both the focus turned to the economic value of human values,but also take into account the economic value is the internal logic of the U.S.constitutionalism of public administration theory.

the United State;Constitutionalism;philosophical foundation;internal logic

施雪华：北京师范大学政治学与国际关系学院教授,博士生导师;刘耀东：北京师范大学政治学与国际关系学院博士研究生,讲师(北京100875)