完善我国综合性社会救助体＊系的基本原则和主要议题

关信平

完善我国综合性社会救助体＊系的基本原则和主要议题

关信平

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分。经过十几年的发展,我国已经初步形成了综合性的社会救助体系,但随着经济与社会的不断发展,尤其是社会保障整体水平的不断提高,我国综合性社会救助体系还需要进一步完善。结合我国社会救助制度发展的现状和未来发展的目标,未来十年里,我国完善综合性社会救助体系应坚持公平与效率并重的基本原则,加强制度建设,使社会救助制度在应对经济社会风险和保障基本民生方面发挥更大的作用。

社会救助制度;社会保障;综合性社会救助体系

改革开放以来,我国社会救助制度有了很大的发展,目前已经初步建立了综合性的社会救助体系,并且在整个社会保障体系中发挥了重要的作用。在未来我国社会保障体系的建构和发展中,虽然社会保险和社会福利制度会发挥更大的作用,但在相当长的时期内,社会救助制度仍然将是社会保障制度体系中最重要的方面之一。因此,认真研究在新形势下我国社会救助制度如何进一步改革和发展,是摆在社会保障研究者面前的一个重要议题。迄今为止,国内外学术界对我国社会救助制度的研究大多集中于对单个项目的分门别类研究(如对城市低保制度的研究,对医疗救助的研究等),而对综合性社会救助体系的研究还很欠缺。然而,随着我国社会救助体系的不断发展,亟须从社会救助体系的整体层面上加以研究和设计。为此,本文从社会救助整体发展的角度,探讨现阶段我国综合性社会救助体系建构和发展的目标及原则,以及总体制度设计中的主要议题。

一、目前我国综合性社会救助体系存在的主要问题

所谓综合型社会救助体系,是指以最低生活保障制度为基础,包括各专项救助在内的社会救助体系。经过十多年的发展,我国综合性社会救助体系的制度框架已经初步形成,建立了以城乡居民最低生活保障制度为核心,包括医疗救助、住房救助、法律援助、农村五保供养救助、自然灾害救助、流浪乞讨人员救助、教育救助及临时性生活救助等项目在内的综合性社会救助体系,并且在城市低保制度、农村五保制度等方面初步形成了比较规范的制度体系。但是,随着社会救助的发展,这套体系中存在的问题也日益显现,主要有：

第一,20世纪90年代以来我国社会救助制度产生方式和发展模式的特点之一是其“问题导向”的发展模式,即社会救助制度的发展主要针对贫困问题,强调以解决眼前问题为主要目标。在这种模式下,90年代初期,为了解决当时比较严重的“新贫困”问题而建立了城市居民基本生活保障制度。此后也是在解决各种眼前问题的过程中不断地扩展,形成了目前的社会救助体系,而不是从一开始就有目的地设计制度体系。这种“摸着石头过河”的发展模式在应对眼前问题方面很有效,但随着体系逐渐庞大,其制度建构不足的问题就逐渐显现。为了使综合性社会救助制度能够保持长期稳定可持续发展,应该加强其制度建构,包括在对象确定程序、救助标准、资金来源、项目间协调、管理体系建设等方面都应该进一步制度化。

第二,过去十几年里我国社会救助较快速的发展,在一定程度上是由于我国社会保险体系不健全,普惠型社会福利体系缺失。但现在我国社会保障体系中社会保险不断完善或扩大,普惠型福利体系也将有较大的发展。在这种情况下,社会救助体系建构需要有新的定位。一方面,应该认真研究在新形势下社会救助制度的目标与功能;另一方面,应该认真研究社会救助与社会保险和普惠型社会福利之间的制度分工和衔接。

第三,随着我国社会救助体系的发展,各类社会救助项目逐渐增多,各个项目之间的协调性问题开始显现。因此,应该认真研究社会救助体系内部各类项目之间的制度衔接关系,以使各类社会救助项目组成一个统一的、整合的社会救助体系,发挥更大的综合性效益,避免因制度衔接不好而出现制度漏洞、覆盖缺陷和重复受益等现象。

第四,政府的财政投入制度对社会救助制度发展也有约束作用,其中包括经费投入总量约束和财政投入体制的约束。前者是指在政府财政紧张的情况下难以对社会救助有较大的投入;后者是指在我国存在多级财政的情况下,中央和地方各级财政在社会救助投入方面的体制不顺,对社会救助的财政投入产生了约束作用。迄今为止,众多研究者不断地呼吁政府扩大开支,尤其是呼吁中央政府承担更大的财政投入份额[1],但对如何建立我国社会救助长期稳定的财政投入制度仍重视不够。

第五,随着我国经济的增长、城市化的快速推进以及人口老龄化的发展,我国城乡人口和贫困问题的特点正在发生变化,这就要求以缓解贫困为基本任务的城乡社会救助体系也要作出相应的调整。一方面,为应对绝对贫困人口的减少和相对贫困人口的增多,社会救助应该逐渐朝缓解相对贫困的方向发展;另一方面,随着城市化的发展和乡村移民的增多,城乡社会救助一体化问题应该提上议事日程,城市社会救助也应该考虑覆盖农民工等非城市户籍人口。另外,随着人口老龄化的快速发展,社会救助应该更多地关注城乡老年人口的贫困问题。

综合起来看,制度化建设滞后是我国社会救助体系当前面临的基本问题。从微观层面看,社会救助制度运行中的对象界定、救助标准、给付水平和方式、管理体系等都需要进一步加强制度化建设。从宏观层面看,社会救助的法制建设、政府责任体系建构、社会救助发展规划等都是影响社会救助未来发展的重要问题。同时,我国社会救助面临未来经济社会发展中各种新问题的挑战,尤其是当前和未来我国城乡贫困问题的变化,以及我国经济发展方式的转型过程都将会对社会救助提出新的要求,所以,社会救助在未来发展过程中仍然面临艰巨的任务,需要承担很多的责任和任务。要使我国社会救助制度在未来的发展中更好地承担起保障基本民生、满足贫困者的基本需要和维护社会稳定的任务,就必须进一步完善和优化其制度建构。为此,本文基于对我国经济与社会发展新趋势的分析,研究我国社会救助制度体系存在的问题,提出未来十年我国社会救助发展的基本原则和主要议题,以及完善综合性社会救助体系的政策建议。

二、完善综合性社会救助体系制度的基本原则

(一)公平与效率并重的基本原则

社会救助制度中的公平原则分为不同的层次。

第一,社会救助要体现社会关照原则,即政府通过其公共资源去代表社会关怀贫困者和低收入群体。在社会关照原则的背后是更为基本的人权和人道主义的价值理念,即不论能力和其他条件如何,每个人都应该获得基本的生存条件,并且都应该达到有尊严生活的基本目标。

第二,社会救助要体现公平分享经济与社会发展成果的原则。从根本上讲,经济与社会发展的成果应该是归全社会所有人共享,也应该给因各种原因而无法为经济和社会发展作出贡献的人保留一定的份额,并且其分享的成果也应该随着经济与社会的发展而逐步提高。因此,社会救助不应该永远只是满足温饱,而是应该逐步提升其水平。正如近年来一些研究者所指出的,社会救助应该从简单的救济型向发展型过渡。[2]

第三,社会公平还体现在社会救助的人性化管理原则上。西方社会救助史上曾经有对接受救助者施加强迫劳动、羞辱和剥夺权利等非人性化管理的做法,给接受救助的贫困者造成很大的心理和社会伤害。当代的社会救助对这种做法进行了反思和改正,但迄今为止,一些国家的社会救助制度中仍残留着一些非人性化的管理。应该看到,一定程度的非人性化管理在防止滥用社会救助资源方面确实能够起到一定的作用,但从总体上看,这种做法对社会救助接受者来说是不公平的。因此,我国社会救助的管理应该逐步提高人性化管理的水平。

社会救助还应该注重效率原则。效率原则是指社会救助的运行应该提高效率,要考虑社会救助资金的投入产出关系,使有限的资金发挥更大的实际作用。社会救助的效率分为内部效率和外部效率两个方面。提高内部效率是指通过有效的管理而使社会救助资金的运行效率更高,其做法包括通过提高管理水平而防止在运行机构和救助对象等方面的资金漏洞,如不符合条件的申请者冒领社会救助等。提高外部效率是指社会救助应该在缓解贫困方面产生更好的效果,而不是导向对社会救助资金越来越强的依赖。其做法是坚持积极救助的原则,加强社会救助与促进就业的制度协调,并且防止贫困陷阱的产生。

(二)体现公平效率并重原则的制度措施

公平与效率并重的基本原则要通过一系列具体制度措施来加以体现。在未来完善综合性社会救助体系的过程中,应该逐步从以下方面体现这一基本原则。

第一,社会救助的目标层次应该从主要针对绝对贫困发展到包括相对贫困。我国以最低生活保障制度为基础的社会救助制度从一开始就主要针对绝对贫困,即以解决基本温饱为主要目标,因此保障水平一直偏低。以城市低保为例,目前我国的低保标准大约只占到城市人均收入的20%左右,不仅大大低于发达国家的平均水平,而且也低于许多发展中国家的水平。按照社会公平的原则,我国未来综合性社会救助体系建构中,应该逐步将其基本目标从过去的反绝对贫困提升到适度反相对贫困的层次,以保障贫困家庭也能过上具有基本尊严的生活。

第二,社会救助的功能应该从基本生活保障转向综合性的民生保障。在现代社会中,民生保障不仅是让所有人都能吃饱穿暖,而且还应该包括让所有人都能获得基本的居住条件、基本的健康服务和基本的教育条件等。为此,社会救助也应该在最低生活保障制度的基础上,建立综合性的社会救助体系。从20世纪90年代初期以来,我国社会救助制度逐渐发展到目前以低保制度为基础,包括多项救助项目在内的社会救助体系。但目前这套体系还需要进一步完善,尤其是一些新设立的项目还需要提高覆盖面和加强制度化建设,以形成长期稳定的制度体系。

第四,社会救助体系建设应该从消极救助发展到积极救助。消极救助以满足被救助者眼前的基本需要为原则,忽略被救助者责任和能力的提升,并且是一种单向的给予,没有强调被救助者权利和责任的对等。从实践上看,消极的救助往往会损害被救助者自我潜力的发挥,导致福利依赖和公共资金投入的不合理扩大,进而降低社会救助制度的价值合理性,严重时还可能使社会救助制度偏离社会公共目标,降低民众对社会救助的支持度。而积极的救助则能更好地开发和提升被救助对象的潜能,帮助社会救助接受者尽快恢复就业的能力和动机。完善综合性社会救助体系应该以推动积极救助为其目标之一。

三、完善综合性社会救助体系建设的主要议题

面对新的形势和未来的挑战,我们必须加快社会救助制度建设。目前我国社会救助制度建设面临的主要议题有：进一步完善综合性社会救助的项目体系,加强综合性社会救助体系内部和外部的制度整合与协调,在相对贫困的基础上建立科学合理的低保标准及其制度化调节机制,建立中央与地方政府之间合理的资金保障分担体制,建立专业化高效率的社会救助管理体系,以及促进社会工作介入社会救助体系等。

(一)进一步完善综合性社会救助的项目体系

在已经初步形成综合性社会救助项目体系的基础上,应该根据困难群体的实际需要,从项目齐全性和包容性两个方面进一步完善我国综合性社会救助的项目体系。从项目齐全性的角度看,综合性社会救助应该针对贫困家庭各方面的困难去完善其项目体系。目前我国的社会救助体系已经扩展到医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助等方面,但其中的一些项目(如教育救助、住房救助)的救助水平还不理想或者制度化水平还不高,需要进一步加强和完善,并且应该根据人口、经济与社会发展的实际情况和贫困家庭的实际需要而设立新的救助项目。例如,随着人口老龄化的发展,高龄老人的护理将是一个大问题,因此,应该考虑适时设立“老年人护理救助”项目。此外,还应该根据有劳动能力贫困者在培训和就业服务等方面的需要,建立“就业扶助”项目。

完善综合性社会救助的项目体系还必须考虑包容性问题。包容性的概念强调社会救助应有针对性地覆盖各类特殊困难群体,它兼有“瞄准性”和“覆盖率”的意义,因此,能比一般性的“覆盖率”概念更好地反映综合性社会救助的目标。不少研究者比较关注我国社会救助制度覆盖率太低的问题[3],但社会救助不同于社会保险,它并非覆盖率越高越好,不能简单地用一般性的“覆盖率”指标去评判其水平,采用包容性指标能更好地把握社会救助体系是否针对所有的困难群体。提高社会救助项目的包容性,除了要建立普遍性的社会救助,即能够面向所有人群的社会救助体系之外,还应该考虑各类特殊困难人群的特点,设立对他们更具针对性的项目或特殊救助内容。从制度包容性角度看,综合性社会救助体系应该覆盖各类困难人群,重点包括失业贫困者、老年贫困者、儿童贫困者、残疾贫困者、妇女(主要是单亲)贫困者、移民(流动人口)贫困者、流浪乞讨人员、灾民等特殊困难群体。目前,我国社会救助体系中已经有针对灾民和流浪乞讨人员等的救助,以及通过“分类施保”来缓解儿童、老人、残疾人等特殊人群的特殊困难。将来应该更多地注重移民,尤其是从农村到城市的新移民问题,以及单亲家庭、青年失业者等特殊人群。

综上所述,综合性社会救助的项目体系可以用图1来表示。

图1 综合性社会救助项目体系

(二)加强综合性社会救助体系内部和外部的制度整合与协调

给企业自身的发展提供了正确的道路。企业的文化建设是新时代发展潮流的内在需求，建设企业文化，发挥人的特长和作用已经是企业发展的一大特点和必然趋势。加强企业的文化建设，增强企业的竞争力、凝聚力和向心力，使企业的生存和发展变得更加根深蒂固，增强企业的活力，促进企业经济的健康发展。

随着综合性社会救助项目体系的逐步建立,社会救助与其他社会保障制度之间,以及社会救助内部各个项目之间的制度整合和协调就变得越来越重要。首先,我国综合性社会救助体系是在解决实际问题的过程中逐渐增补和发展起来的,虽然也在一定程度上考虑到了后建项目与已经存在项目之间的关系,但毕竟不是“一揽子”制度设计的产物,因此,项目之间的制度协调仍然存在一些问题。如果缺乏合理的制度整合,项目多了以后就容易产生漏洞和浪费。再者,一些项目的建立和运行是由不同机构负责的,机构之间的整合性和协调性不足有时候也影响到社会救助项目的协调性。例如,城市社会救助体系中的低保制度、医疗救助、住房救助、教育救助都需要进一步加强制度整合;农村中的低保制度和五保制度之间也需要进一步整合。这些都应该是完善综合性社会救助体系的重要目标和任务。

其次,在综合性社会救助的发展中还需要考虑与其他社会保障项目之间的制度关联和协调。原则上说,社会保障三大制度体系之间的关联和协调应该是三大制度体系的互动过程,但事实上,社会救助制度建构要更多地根据社会保险和社会福利发展的情况去调整自身的制度和发展规划,以使社会保障体系的三大制度体系达成更好的制度关联和制度协调。目前和将来一段时间里,我国社会保险和普惠型社会福利的快速发展会对社会救助产生实质性的影响,这就要求社会救助制度不断调整其目标、重点、救助项目、目标人群、运行方式等重要参数。

(三)确定科学合理的救助标准

确定科学合理的救助标准是社会救助体系中关键性的环节之一。目前我国的城市低保等项目的救助标准偏低[4],可以适度提高一些,但是必须进行科学合理的测算。所谓科学性,是指救助标准应该有客观依据,通过科学的方法获得资料;所谓合理性,是指救助标准要兼顾各个方面的要求,能够反映我国城乡贫困的实际情况,兼顾各方面的要求,为各方面所接受。我国的低保标准过去依据“生活必需品”的概念,但这个概念是基于对绝对贫困的理解,有些过时,应该逐步向相对贫困的方向过渡,使用“基本生活水平”这样的概念。所谓基本生活水平,是指按照本地一般家庭能普遍达到的生活水平测量救助标准,其测量指标包括基本生活品和基本服务消费项目。此外,救助标准要综合考虑各种因素,既要有足够的救助力度,让救助对象达到基本生活水平,在一定程度上分享经济社会发展成果;同时也要考虑贫困者与非贫困者之间的关系、贫困救助与鼓励就业的关系,以及救助水平与政府财政合理负担能力的关系。要在这些复杂因素之间寻找一个平衡点,形成以基本生活水平为科学依据,并参考各种影响因素的合理保障标准。另外,救助标准的动态变动需要依据科学的、制度化的变动机制。

(四)建立稳定的社会救助财政制度

有效的资金投入是社会救助正常运行的重要保障。此方面的重点问题,一是要有常规化和制度化的资金投入机制,二是要合理确定中央和地方政府资金投入的比例关系,三是要建立需求变动情况下的资金投入调节机制。2002年以来,我国对社会救助的财政投入逐年增加,目前中央财政投入占到一半以上。但是按照现有的制度安排,社会救助的经费来源由地方财政为主要责任主体,中央财政只是对财政困难的地区提供经费资助,但对于哪些是财政困难地区,提供多大比例的资助等都没有制度化的规定,导致中央财政对社会救助经费投入的不确定性,以及地方财政与中央财政之间的博弈。中央财政提供了大量的财政投入,但是没有形成制度化的责任,各级政府财权、财力和事权之间难以形成合理且稳定的关系,并出现了因中央财政投入不足而导致一些地方社会救助对象数量偏少的现象。[5]为此,在今后的发展中,应该建立稳定的制度化的中央和地方各级财政共同负责机制,以制度化的方式明确各级财政的责任。在全国范围内,中央和地方的财政责任以各负担一半为宜,但在不同地区,中央与地方负担的具体比例可以根据地方财力的大小而有所不同。

此外,在财政供应总量的控制中,应该建立“有控制的需要导向”机制。既要建立有效的预算增长控制机制,又要使预算能够对贫困者实际需要的变化,以及对经济与社会发展变化作出反应。建立这种机制,需要各级民政部门和财政部门之间加强合作,如建立联合研究与预算机构,共同编制社会救助计划。

(五)建立社会救助促进就业的制度化关系

近年来,各地都在探索社会救助如何促进就业的问题,已经有了一些有效的方法和建议。[6]应该在总结各地经验的基础上,形成制度化的促进就业方式。社会救助促进就业应该体现在社会救助各个层面的制度上。首先,救助标准和救助方式的设计要能促进就业,尤其是促进有劳动能力的穷人就业,采取有利于被救助者就业的经济激励措施等。其次,应该通过就业服务来促进就业,将救助与就业服务更好地结合起来。再有,可以实行弹性救助待遇的方式,使低保标准弹性化,除了有进入低保的标准以外,还可以设立高于进入低保标准的解除低保标准,以促使有劳动能力的低保对象更积极地寻找就业机会。

(六)加快完善社会救助管理体制

有效的管理是社会救助制度高效率运行并取得良好社会效益的重要保障。作为一个公共管理事项,社会救助制度的管理比一般的企业管理更加复杂。我国过去的救助体系规模较小,可以依托民政组织体系和社区去管理。现在社会救助规模越来越大,而且还在增长。因此,建立科学有效的管理体系就成为一件大事。加强和优化社会救助管理要注意以下方面问题：

一是加强社会救助管理中社会效益与运行效率并重的意识。社会救助资金的使用既要最大限度地达到社会救助制度的目标,在满足贫困者基本需要、解决社会问题等方面发挥其应有的社会效果,同时也要考虑投入产出的关系,让有限的资金发挥更大的作用,或者在同等社会效益的情况下,尽可能地节约资金。

二是要合理处理管理效益与管理成本的关系。如果管理体制设计不好而导致机构臃肿、效率低下,可能会给社会救助制度运行带来更严重的低效率。但如果因此就忽略管理机构和制度建设,又可能使整个制度的运行处于因运行混乱而带来的低效益,使社会救助制度每年花费几百亿元的项目收不到应有的社会效益。因此,应该建立和健全专业化的、高效率的社会救助管理机构,并配备合格的专业人员,让政府部门从社会救助日常工作中解脱出来,实现政事分开。最终的效果应该是,机构及管理人员发挥作用所带来的社会效益的提高应该高于其本身的成本。

三是同时优化社会救助机构的内部管理和对社会救助对象的管理(外部管理)。优化机构内部管理的主要途径包括提高管理的专业化水平,建立数字化管理平台及信息共享机制等。优化外部管理应该包括加强法制化建设和提高管理的专业化水平,并辅之以有效的宣传。管理的基本目标是在控制管理成本的基础上,加强社会救助资金使用的瞄准机制,增强社会救助资金在缓解贫困方面的社会效益。优化外部管理的关键是要在申请审批的管理、社会救助领取者和领取过程的管理、对解除社会救助待遇的管理等环节实现制度创新,以高效适用的制度去提高管理水平。

四是加强社会救助宣传。社会救助宣传是我国社会救助工作中的一个弱项。我们过去的宣传比较重视塑造“形象工程”。但从管理的角度看,社会救助宣传的主要目的应该是让公众知道项目的目标和意义以及运行环节和存在的困难,取得公众对社会救助制度的支持、理解和监督,并且通过宣传让申请者知道社会救助的制度原则和运行原理,了解享受社会救助的条件和申请方法。社会救助宣传的形式应该多样化,包括新闻媒体宣传、研究教学机构宣传、网络宣传以及社会救助管理机构印制宣传材料等。

(七)加强城乡社会救助的一体化建设

发展中国家的社会救助制度往往最早并不产生于贫困人口更多的农村,而是贫困人口相对较少的城市,我国社会救助的建立和发展也没有摆脱这一“规律”。但是,随着经济与社会不断发展,尤其是新农村建设和城乡一体化的发展,不仅社会救助应该覆盖城市和农村,而且应该在城市和农村之间有比较均衡的发展。因此,我国应加快推进城乡一体化的制度和管理体系,逐步实现社会救助的城乡均衡发展。

社会救助制度一体化包含对象、项目、管理、标准和经费来源等方面的要素。

一是社会救助对象的一体化,即社会救助对象打破地域、城乡、行业职业和其他群体类别等方面的限制,建立覆盖所有社会成员的社会救助体系。社会救助对象的一体化主要是受益资格的统一,即面对所有的社会成员采用同样的标准去确定其受益资格,防止因地区、城乡、行业等方面的差异而使一部分人受益,另一部分人被排斥。

二是社会救助标准的一体化,即对城乡和不同地区的社会救助对象实行统一的救助标准。救助标准的统一是社会救助一体化较高层次的内容。它包括两个不同的层次：(1)统一标准下的差异性救助水平,即按照统一的标准去确定救助水平,但允许实际救助标准有所不同。(2)既统一标准,又统一救助水平,即对所有的救助对象都提供同样水平的救助待遇。

三是管理体系的一体化,即建立社会救助体系统一的管理体系。管理体系的一体化也是社会救助制度一体化的较高层次的要求。在此方面分两个层次：(1)建立一体化的管理体制和制度体系,通过一定的法规确立各个地区和各个项目管理的基本原则、组织和其他规则体系。(2)建立统一的管理组织体系,其最高的形式为在中央政府建立统一的社会救助管理机构,统一管理各个领域的项目,在各个领域建立横向的分支机构,并在各地建立纵向下属机构。

四是社会救助经费来源的一体化,即统一建立制度化的社会救助资金来源体系。社会救助资金来源的一体化也分不同的层次。在较低的层次上,可以允许各种项目有不同的来源,但需要通过统一的制度规定各种项目资金来源的渠道及其稳定的资金供应制度。在较高的层次上是按项目统一社会救助的资金来源,即各个项目有统一的和稳定的资金来源渠道,这种模式可以是各级政府或各类组织分担社会救助经费来源,但需要对各方的责任作出严格的规定。

(八)加快社会救助法制建设

目前我国社会救助制度的法制化水平比较低,其直接后果就是在经费投入、项目运行、对象认定、标准确定、管理体制等方面的随意性比较明显,这不利于社会救助制度的长期稳定发展。因此,应该进一步加强社会救助制度的法规体系建设。一方面,应该加快《社会救助法》的制定过程;另一方面,应该就社会救助各个项目的具体操作制定相应的政策法规。

社会救助法制体系建设的具体模式取决于整体社会救助体制的建构模式,即社会救助是采用纵向的中央政府责任体制,还是采用横向的地方政府负责体制,其中最关键的是财政责任的安排。目前我国的社会救助体系在这一基本的体制安排上还没有成型,也没有在制度上明确社会救助到底应该是由中央政府负责还是由地方政府负责,或者由中央政府和地方政府共同负责,责任分担。

无论采用哪种模式,社会救助的法制建设首先需要制定《社会救助法》。但是,这一基本的法律如何制定,以及在此法之下是否还需要制定各个项目的条例,则存在一定的变数。如果是由中央政府负责的模式,有两种选择：一是制定一部有详细规定的《社会救助法》,中央政府的社会救助主管部门直接依照此法安排各项社会救助事务。二是《社会救助法》只做原则性规定,然后由国务院制定社会救助各个项目的“条例”,社会救助各个项目的主管部门在法律的原则下,直接依照“条例”安排社会救助事务。根据我国的情况,第二种选择更好。

如果社会救助依然保持地方政府负责的模式,则应该在《社会救助法》中制定原则性的规定,然后由各地方政府根据本地区的情况,在社会救助各个项目上制定地方性的法规,中央政府不必再制定条例。

(九)推进社会工作介入社会救助的制度

由于两个方面的原因,在现阶段应该将社会工作介入社会救助提上议事日程。第一,社会工作可以通过服务于贫困家庭,更好地促进贫困家庭中有劳动能力的人通过自身的努力而摆脱贫困,从而降低贫困者和低收入者对社会救助的财政压力。第二,社会工作可以直接介入社会救助的工作,通过直接参与社会救助体系的管理工作而为社会救助制度作出贡献。

当前我国城市贫困问题具有复杂的背景和原因,每个贫困家庭的具体情况也千差万别,而社会救助制度具有很强的规范性,仅靠政府的社会救助制度往往难以满足贫困家庭多样化的需要,并且难以从根本上解决贫困问题,难以调动贫困家庭自身摆脱贫困的能力和意志,并且难以提高社会救助管理的水平。因此近年来,越来越多的社会工作者和社会救助工作者提出,应该在社会救助和反贫困行动中引入社会工作的机制,将社会工作与社会救助结合起来,以提高社会救助和反贫困行动的实际效果。[7]

社会工作参与反贫困行动在世界上有长久的历史。现代社会工作的前身——近代慈善事业就是以贫困家庭为其主要的服务对象。现代专业社会工作在发源时期也以服务于工业化社会的贫困家庭为其主要对象。一百多年来,社会工作在世界各地的反贫困行动中扮演着重要的角色,发挥了很大作用。在我国计划经济时期,当时非专业的社会工作体系(包括企事业单位中的工、青、妇等组织)在帮助困难职工方面发挥了很大作用。近年来专业社会工作人才队伍建设不断发展,为社会工作介入城市反贫困和社会救助工作提供了必要的条件。在这一背景下,专业社会工作参与城市反贫困和社会救助工作成为反贫困和社会救助工作发展的重要议题。因此,当前应该认真研究社会工作参与城市反贫困和社会救助工作的必要性、可行性及具体的方式方法,以推动社会工作的参与。同时,应该探索社会工作参与城市社会救助和服务贫困家庭的理论指导和实践方式,包括社会工作参与社会救助和服务贫困家庭的必要性和重要性、基本原则、体制机制、组织方式和方式方法等,以及社会工作参与社会救助管理、为贫困家庭提供社会服务、心理辅导与精神扶贫、社会支持以及在基层协调各项反贫困行动的实践模式。

总之,我们希望通过上述各个方面的制度建设,使我国比较年轻的社会救助制度不断完善和成熟,在应对未来各种经济和社会风险方面,在保障基本民生方面发挥更大的作用。

[1] 岳经纶：《地方最低生活保障制度研究：广东的案例》,《首届中国社会救助研讨会论文集》,2009。

[2] 顾昕：《城市医疗救助体系建设的战略选择——从救济型向发展型模式过渡》,载《学习与实践》,2006(8);郑功成(主笔)：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》,北京,人民出版社,2008。

[3] 张时飞：《加快健全低保制度亟待深化的问题及对策》,《首届中国社会救助研讨会论文集》,2009。

[4] 刘喜堂：《当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议》,http：//www.dibao.org/Content.aspx?lid=1716 &&type=yj03,2009-11-25。

[5] 姬升峰：《城市低保工作面临的深层次问题探究》,http：//www.dibao.org/Content.aspx?lid=1575&&type= yj03,2009-02-08。

[6] 高灵芝：《社会保障制度建设视野中城市低保对象退保难问题研究》,http：//www.dibao.org/Content.aspx? lid=1637&&type=yj03,2009-06-04;黄晨熹：《城市低保对象动态管理研究》,载《人口与发展》,2009,15(6)。

[7] 程胜利：《社会工作在城市反贫困中的作用及政策建议》,载《社会》,2004(9);徐道稳：《论社会救助与社会工作的融合》,载《华东理工大学学报》(社会科学版),2008(3)。

(责任编辑 武京闽)

Improving Comprehensive Social Assistance System of China: Basic Rules and Key Issues

GUAN Xin-ping

(Department of Social Work and Policy,NanKai University,Tianjin 300071)

Social assistance is an important part of social security system of China.A comprehensive social assistance system has reformed after more than ten years'development,but with the growth of social security level and development of economy and society,social assistance system still needs to be progressed.Considering the actuality and target of social assistance system of China,we need to follow the basic rule of taking both efficiency and fairness into account;enhance constitutional construction and improve comprehensive social assistance,for the purpose of addressing economic and social risks and safeguard our livelihood.

social assistance institution;social security;comprehensive social assistance system

关信平：南开大学社会工作与社会政策系教授,博士生导师(天津300071)

＊ 本文是郑功成教授主持的国家战略项目“中国社会保障改革与发展战略研究”的一部分。