中国农业自然灾害风险管理研究——兼论农业保险的发展

杨 霞 李 毅，2

(1.武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072；2.湖北经济学院 金融学院，湖北 武汉 430205)

一、自然灾害与中国农业经济损失

随着全球气候的频繁变化，人类经济活动的快速发展，自然灾害的发生频率日益增加，自然灾害导致的损失金额不断攀升，自然灾害已经成为人类社会面临的共同挑战。中国是世界上遭受自然灾害侵袭最为严重的国家之一，自然灾害种类多，分布广，损失大。灾损率是衡量灾害损失程度的一个重要指标，可以表示为年度灾害所致经济损失与GDP的比值。如果以大于2%的灾损率为中等灾害的度量标志，那么近20年来中国的平均灾损率大约达到2.44%，一半的年份属于灾害之年。如果撇开别因地震等巨灾导致异常重大财产损失的年份，中国平均每年因自然灾害导致的直接经济损失近2 000亿元。

中国又是一个农业大国，农业生产在极大程度上依赖自然条件，具有较强的季节性和周期性，因此成为受“天灾”影响最大的产业。农业自然灾害造成的经济损失，从直接损失即实质损失来看，主要包括作物的毁灭、牲畜的死亡以及农房的倒塌等；从间接损失看则主要包括三类：一是额外费用损失，包括救灾费用，农民因灾致死、致残或致病的相关费用支出以及维持生活需要的基本开支等；二是收入损失，主要包括自然灾害带来的预期收入减少等；三是责任损失，主要包括因灾所致的无法履行合同的损失等[1](P22)。本文主要研究农业自然灾害的直接经济损失。

由于农业劳动对象具有生命性，准确测算农业自然灾害造成的直接损失金额的难度很大，因此实践中经常采用受灾面积和成灾面积加以度量。根据《中国统计年鉴》提高数据表明，近20年来，中国农作物年均受灾面积近4 800万公顷，受灾率约为31.3%；平均每年成灾面积约达2 500万公顷，成灾率约为52.7%。

二、中国农业自然灾害的风险管理方式比较

1.农业自然灾害风险管理的方式。根据现代风险管理理论，风险管理的主要方式可以划分为三类：控制型风险管理、融资型风险管理和内部风险抑制[2](P196—207)。控制型风险管理方式是指在风险成本最低的条件下，所采取的防止或减少灾害事故发生及其所致损失的行为，属于“防患于未然”的做法。如利用固体火箭或高炮发射等手段，通过云物理催化作用影响中小尺度天气过程，达到增加降水、减轻雹灾、甚至减轻暴雨和台风灾害的目的，以控制农业自然灾害损失的做法就属此类。

即使采取了控制型风险管理措施，部分自然灾害风险的损失后果仍难以避免。对于这类风险，我们有必要事先做好财务安排，以便在风险实际发生后及时获得补偿资金，这就需要依赖着眼于事后补偿的融资型风险管理方式。根据资金来源的不同，融资型风险管理方式可以分为风险自留和融资型风险转移两类。前者的资金来源于风险管理主体的内部，后者的资金主要来源于风险管理主体的外部。对于农业自然灾害风险管理而言，风险自留即由农户自担风险；融资型风险转移则主要包括农业(再)保险、非传统风险转移等。

如果将上述控制型风险管理方式和融资型风险管理方式视为影响损失的期望值的风险管理方式，那么，内部风险抑制则旨在降低损失的方差，主要包括分散与复制、信息管理以及风险沟通等措施。在农业自然灾害风险管理中，多样化农业生产以及有效的风险沟通非常重要。

2.农业自然灾害风险管理方式的比较。由于农业自然灾害的控制型风险管理方式多为灾害学、气象学和地理学等自然科学所研究，多样化农业生产等内部风险抑制方式对于分散经营的众多小农户难以企及。因此，融资型风险管理是本文主要研究的农业自然灾害风险管理方式。其中，风险自留对于农户来说，多是一种消极的、无奈的风险管理方式，我们在这里不作讨论，而将研究的重点放在融资型风险转移方式上。在融资型风险转移方式中，鉴于非传统风险转移在我国的发展程度非常有限，因此主要研究政府救助、社会捐赠与农业保险三种方式的比较。其原因在于，如果把农业保险视为一种确定性的有偿融资，则政府救助和社会捐赠可以在一定程度上理解为或有的无偿融资。

(1)政府救助。由于自然灾害具有偶然性或突发性的特征，因此，灾害发生后的及时响应与迅速援助对于降低灾害损失程度，避免损失扩大至关重要。政府作为特殊的灾害救助主体，可以及时、迅速地运用行政力量和财政力量组织救灾，包括抢救财产、抢护伤员、转移居民、修复公共设施、临时安置受灾人口，向受灾民众提供日常急需的基本生活资料以及发放救济款项等，这是其他融资型风险转移方式所不具备的独特优势。

1999年民政部、财政部《关于进一步加强救灾款使用管理工作的通知》下发后，我国救灾体制逐渐步入规范化发展轨道。目前建立的“中央自然灾害生活救助资金”，对于自然灾害适用的应急救助项目及补助标准为：第一，转移安置资金补助，主要是指针对洪涝、地震、风雹和台风等突发性自然灾害的应急补助资金。补助标准为：因台风灾害紧急转移安置人均70元，因洪涝、地震和风雹等其他灾害紧急转移安置人均150元。第二，旱灾救助资金补助，补助标准为人均30元。第三，因灾遇难人员家属抚慰金，抚慰金标准为因灾遇难人员每人5 000元。第四，因灾住房倒塌恢复重建补助，补助标准为：地震倒房重建中央补助户均10 000元，其他灾害倒房重建户均7 000元；地震严重损房中央补助户均900元。第五，因灾冬春群众生活困难救助补助，补助标准为人均50元。

可见，政府救助这种融资型风险转移方式，侧重于为受灾农户提供暂时性、最基本的生活保障，只能帮助受灾农户渡过灾后较短的困难时期，补助标准相对较低，补偿水平相对有限。而就受灾农户灾前生活水平的恢复以及持续性的生活需要而言，政府救助是无法满足也是不应该满足的，否则就会使得民众产生高度的政府依赖，甚至诱发严重的道德风险。而对于中国这样一个国家财力有限的发展中国家而言，政府也无力负担过度的救灾支出。正因为如此，近20年来，我国民政救灾支出占自然灾害经济损失的比例，除2009年达到5.6%外，其他年份一直低于3%。

(2)社会捐赠。为了公益事业、公共目的或其他特定目的，有些社会公众或机构也会自愿将其财产无偿捐献给其他个人或组织，这就是我们所说的社会捐赠。近年来，社会捐赠已经成为我国自然灾害发生后一个非常重要的救灾力量。例如，根据审计署发布的2010年第1号公告，截至2009年9月30日，汶川地震全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元(含“特殊党费”)。应该承认，社会捐赠这种融资型风险转移方式，能够在国家财力有限的情况下，较好地实现社会资金公力救助。然而，该方式是捐赠者或捐赠机构基于人道主义的一种单方面特殊赠与行为，以自愿为基本前提，由此决定其在资金来源上缺乏稳定性和可靠性，在受赠对象上缺乏确定性。加上社会捐赠在我国起步较晚，目前还存在运作不够透明，监督不够到位等突出问题，对于农业自然灾害的损失补偿效果也会大打折扣。

3．农业保险。农业保险是以种植业和养殖业为保险标的，对其在生长、哺育、成长过程中因遭受自然灾害或意外事故导致的经济损失提供损失补偿的一种保险。一般而言，种植业保险包括生长期农作物保险、收获期农作物保险、森林保险、经济林和园林苗圃保险等；养殖业保险包括大牲畜保险、家畜家禽保险、水产养殖保险和其他养殖保险等[3](P121)。

由于投保农户与保险公司之间建立了以保险合同为载体的法律关系，当被保险农户遭遇保险合同所约定的保险事故后，保险公司有义务根据合同承担相应的赔付责任，由此确保了种植业和养殖业标的因灾受损时，农户能够从保险公司获得及时的赔偿，此为其一。其二，就保障水平而言，农业保险的保险金额的高低既取决于保险标的的实际价值，又受制于投保农户的购买能力。换言之，只要投保农户具有足够的经济实力选择足额投保，就可以在自然灾害发生后，获得与实际损失相一致的足额赔偿。可见，保险这种融资型风险转移方式，相较于政府救助和社会捐赠，在资金来源上具有可靠性、稳定性和充足性，能够更好地帮助受灾农户尽快恢复正常的生产和生活秩序[4]。

三、中国农业保险发展现状评估

中国农业保险的起步，可以追溯到新中国成立不久后中国人民保险公司借鉴前苏联农业保险模式试办农业保险，至今已有60多年的发展历史，其间几起几落。1958年10月西安财贸工作会议决定全面停办国内保险业务时，农业保险“未能幸免”。1980年国内保险业复业后，农业保险也开始恢复发展。20世纪90年代中后期，农业保险又因中国人民保险公司进行改制转型，剥离包括农业保险业务在内的非盈利性保险业务，而后一路走低。直到2004年后，我国农业保险才翻开新的历史篇章。从2004年开始，连续7个中央一号文件将农业保险列为促进农民增收、农业发展和农村稳定的重要内容，中国保监会开始实质性推进农业保险试点，专业性农业保险公司开始现身。2007年中央财政正式介入后，中国农业保险迎来了真正的快速发展期。

1.业务规模不断扩大。1982年，我国农业保险业务刚刚恢复不久，保费收入和赔款支出仅分别为23万元和22万元。2003年，农业保险试点开始前的最后一年，农业保险保费收入和赔款支出分别为4.46亿元和3.45亿元。而到2009年，中国农业保险保费收入已近134亿元，比2003年增长29倍，位居亚洲第一位，世界第二位，仅次于美国；农业保险赔款超过90亿，比2003年增长25倍。

2.产品种类不断丰富。截至2009年10月1日，在保监会备案的农业保险产品中，人保财险32个、中华联合67个、安华农险10个、国元农险30个，安信农险50个，如果加上在各地保监局备案的区域性险种，农业保险的产品数量更多。目前，除了中央财政支持的6种粮食作物(小麦、水稻、玉米、大豆、马铃薯、青稞)、4种经济作物(棉花、花生、油菜、天然橡胶)、5种牲畜(能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊)以及森林等16种标的外，国内各家保险公司承保的保险标的还包括粮食作物中的高粱等，经济作物中的甘蔗、烟叶等，水果中的苹果、梨、葡萄、柑橘、香蕉等，蔬菜中的西甜瓜、辣椒等，大牲畜中的种牛、肉牛和驴等，小牲畜中的羊等，家禽中的鸡、鸭、鹅等以及海水养殖、淡水养殖和特种养殖等等，种类繁多。

3.补贴区域不断扩大。2007年以来，中央财政种植业保险保费补贴的区域，已经从最初的6省区扩展到2009年底的17个省区加上新疆建设兵团和中央直属垦区，覆盖全国13个粮食主产区省份、前8大棉产量省份和前10大油产量省份；中央财政养殖业保险保费补贴的区域已覆盖中西部22个省以及新疆生产建设兵团和中央直属垦区；中央财政林业保险保费补贴的区域已有江西、福建和湖南三省。

4.补偿效果有待改善。尽管我国农业保险近年来发展十分迅猛，但在自然灾害损失补偿中起到的效果仍是杯水车薪。我们用农业保险补偿率指标来考察农业保险的补偿效果，农业保险补偿率为农业保险赔款支出占农业灾害直接经济损失的比重。但由于缺乏农业灾害损失的具体数据，我们用自然灾害直接经济损失数据作为替代，因此可能存在一定程度上的低估。但该指标在以往年份中大多不到0.3%，2009年虽然增幅较大，也仅为3.57%左右，仍远远低于发达国家水平。

四、以农业保险提升中国农业自然灾害风险管理能力

1.发挥农业保险双重功效。虽然农业保险本身是一种非常重要的融资型风险转移方式，但它的风险管理作用并非仅仅局限于自然灾害损失财务后果的转移，还集中体现在保险公司具有的防灾防损专业优势上。例如，保险公司可以与环境监测部门、气象部门、畜牧兽医部门等部门合作，利用手机短信、电话和网络等各种手段及时将自然灾害情况通知农户，进行有效的灾害预警与风险沟通；评估当地农田水利基础设施建设水平，确保其能做到旱能灌、涝能排；通过发射火箭弹等方法人工干预天气，降低农业自然灾害损失程度；聘请动监部门疾控中心人员和农业专家成立专家组，评估当地动物防疫制度及执行力，养殖场饲养管理能力以及卫生防疫设施状况，对农户进行技术指导等。同时发挥农业保险事前防范与事后补偿的双重功效，有助于提升我国农业自然灾害风险管理的效果，培养“防范重于救助”风险管理理念的形成。

2.明确农业保险经营性质。可保风险理论告诉我们，理想可保风险需要满足的一个重要条件是保费的经济可负担性。但是，由于农民收入水平较低，农业保险标的具有较大的风险共沾性，如果农业保险费率订得太高，农民买不起；费率订得太低，保险公司赔不起。因此，纯粹的商业性经营在我国农业保险发展史上未能维系，各级政府财政补贴成为农业自然灾害风险由“不可保”风险向“可保”风险转化的关键因素。

然而，目前对于我国农业保险的经营，虽然已有《中华人民共和国农业法》等相关法律法规有所涉及，但是，它们并非针对农业保险的专门性法律法规，也没有明确界定农业保险的经营性质是否为政策性。这种法律的缺失给农业保险实践带来了较多困难，如农业保险的定位、政府在农业保险中的作用、农户利益的保护等诸多问题均难以明确或落实。因此，借鉴国外农业保险的立法经验，制定适合我国国情的农业保险法律法规，明确农业保险的经营性质，量化政府财政补贴补给谁、补多少和如何补等问题，是进一步推动农业保险发展的重要举措。

3.开发新型农业保险产品。如前所述，近年来我国农业保险从业务规模、产品种类到补贴区域，都已出现大幅增长，但损失补偿效果仍然不佳。其原因之一在于，目前我国农业保险产品多为保成本型产品，即只保物化成本，不保收入或产量。因此，在自然灾害发生后，保险公司仅按农户的物化成本加以赔偿，这与农户实际蒙受的经济损失还有相当差距。由此导致原本保险意识就很淡漠的广大农户，在农业保险赔款与其预期出现分歧时，投保积极性大幅受挫。Glauber的研究表明，由于能够较好地降低农户的道德风险和逆向选择，产量保险与天气指数产品可以作为个体风险保障的替代选择[5]。

Innes的研究也指出，美国政府为营利农户所提供的收入保险产品等一揽子资助措施，有助于提高经济和政治福利[6]。因此，无论是从需求还是从供给的角度来看，在保成本产品的基础之上，逐步探索产量保险、收入保险和天气指数保险等新型农业保险产品，也许是今后扩大农业保险覆盖面的可行思路。

参考文献：

[1] 武汉大学保险经济研究所．综合自然灾害风险保险体系[R].武汉：武汉大学经济研究所，2010．

[2] 刘新立．风险管理[M].北京：北京大学出版社，2006．

[3] 魏华林，林宝清．保险学[M].北京：高等教育出版社，2006．

[4] 冯科,胡晓阳.我国城市土地经营可持续发展研究[J].北京工商大学学报(社会科学版)，2009，(1)：116—121.

[5] Glauber,J.W.Crop Insurance Reconsidered[J].American Journal of Agricultural Economics,2004,86(5):1179—1195.

[6] Innes,R.Crop Insurance in a Political Economy:An Alternative Perspective on Agricultural Policy[J].American Journal of Agricultural Economics,2003,85(2):318—335.