论被征农地增值收益的归属

张期陈 胡志平

(1.上海商学院 经济学院，上海 201400；2.华东政法大学 政治理论部，上海 201620)

我国长期实行城市偏向的经济发展战略：在改革开放以前的工业化初期，曾通过工农业产品“剪刀差”使农村创造的巨额剩余无偿转移到城市和工业部门；在近几年的大规模农地征用过程中，实际上又以低价取得了农民集体所有的大量农地[1]。据有关资料，改革开放后，国家通过征地从农民那里拿了20 000亿[2]。有数据显示，在我国大规模征地的2000～2002年期间，全国有偿使用农地26.33万公顷，政府由此获得的收入高达4 308.3亿元[1]。面对巨大的农地收益，被征地农民及农村经济组织得到的却只是法定的征地补偿。土地利益是一国征地活动中的根本经济利益。在征地活动中，被征农地变现的财富收益(尤其是增值收益)究竟应该归谁所有？国家应该不应该，或者说，国家有没有“权利”直接占有被征农地变现的全部或部分财富收益？该问题值得深思。现实中，以“土地涨价归公”思想和“土地发展权国有”思想为指导，政府获得了被征农地的大部分增值收益。因此，深刻认识“土地涨价归公”思想和“土地发展权国有”思想是回答上述问题的关键。

一、反思“土地涨价归公”

“土地涨价归公”实际上指非因农地所有权人的经济活动而引致的农地增值收益归国家所有。“土地涨价归公”观点的主要依据是“贡献原则”，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利[3]。在征地活动中，农地涨价是诸多经济主体共同作用的结果，是城市化发展的必然产物，农地所有者对被征农地增值的贡献微乎其微。按照“土地涨价归公”的逻辑，被征农地的涨价部分不能由农地所有者独享，而应该回报社会。为了保障全社会都能获得农地增值的好处，应该让国家占有农地增值收益。即，按照“土地涨价归公”的逻辑，城市化带来的被征农地增值收益应该归国家所有。征地活动中的这种“土地涨价归公”观点是值得商榷的。该观点反映了人们对市场经济产权基础及相应产权权能的忽视，容易误导人们对农地增值收益归属问题的认识。

(一)“土地涨价归公”思想混淆了农地增值收益的归属与分享问题

在市场经济活动中，农地增值收益的归属是一种产权经济现象。农地收益权乃是农地产权束可分离但不可分割的一部分。农地增值收益的归属取决于农地收益权的归属，而农地收益权当然属于农地所有者。我国宪法第九条规定，农村集体经济组织是农地所有者。因此，全部农地收益(包括增值收益)应该属于农村集体经济组织所有。被征农地的增值收益自然也应该属于农村集体经济组织所有。

在城市化过程中，政府发展城市经济，改善了城市周边地区的基础设施和经济环境，会对城市周边的经济活动产生重要的正外部性。农地价格上涨正是这种正外部性在被征农地上的表现。这种正外部性的存在是政府得以干预征地活动的理论基础之一。具体而言，政府可以采用税收方式(如农地增殖税)干预征地活动，索取上述正外部性的报酬，一方面弥补政府推进城市化的成本，另一方面防止经济活动的扭曲。由此可见，“农地增值收益归公”仅仅意味着，在城市化过程中，政府有权分享或索取被征农地的增值收益，而不意味着相关农地增值收益的“归属”。“土地涨价归公”只是政府对地价实施干预或管制政策的笼统表达。“土地涨价归公”只是政府对农地增值收益实施再分配政策的起点。

因此，我们需要区分如下两个问题：被征农地增值收益的归属问题和被征农地增值收益的分享问题。这两个问题的本质显然不同：被征农地增值收益的归属问题是土地市场合理运转的产权实现问题，是市场经济属性的；被征农地增值收益的分享问题是政府干预征地活动的调节方式问题，是行政属性的。笼统地讲“土地涨价归公”，容易混淆被征农地增值收益的“归属”与“分享”，混淆政府行为与市场活动的边界，结果导致：政府以“被征农地增值收益所有者”的身份，通过“低价征地、高价卖地”的方式，直接“独享”被征农地的增值收益，而不是以“征地活动干预者”的身份，通过“农地增值税”的方式，间接“分享”被征农地的增值收益。

(二)“土地涨价归公”思想混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享问题

在征地活动中主张“土地涨价归公”的内在经济逻辑为：被征农地价格上涨是城市化发展的结果，而城市化的发展是国民经济各经济单元(家庭、企业和政府)共同作用的结果，因此，被征农地的价格上涨部分需要相关经济单元分享。这种逻辑看似正确，实际上犯了以偏概全的错误。对此，我们可以用城市化经济系统加以解释。

城市化是涵盖整个国民经济体系的，城市化本身可以构成一个动态的经济系统。当把所有国民经济活动纳入城市化经济系统内考察时，城市化发展对国民经济各组成部分就不存在外部性影响了，城市化发展对国民经济各组成部分的影响最终都表现为内部性的收益或成本了。就内部性收益而言，国民经济各单元(家庭、企业和政府)共同作用的城市化经济收益是多方面的，包括征地活动中被征农地的增值、城乡居民生产效率的提高、城乡居民消费条件的改善、政府财政收入的增加，甚至还包括生态系统的改良。在城市化经济系统中，国民经济各单元要分享的正是他们共同作用所产生的全部城市化收益，而不单是被征农地的增值收益。就目前我国城市化发展的实际情况看，城市化经济利益的分享应该通过消除二元经济壁垒来实现，比如，为农民进城就业提供机会，为农民工的城市生活提供基本保障，进而把进入城市的农民市民化，给予这些新的城市居民市民身份和市民待遇。城市化经济利益的全民分享不能单纯通过“分享”被征农地的增值收益实现。即，不能借口“城市化经济利益的全民分享”来分享被征农地的增值收益。否则，容易导致被征地农村经济利益的损失。举例来说，假定城市化的整体经济收益是10 000亿元。在城市化过程中，政府应该得到全部城市化收益的20%，即2 000亿元。同时假定，在此期间被征农地的增值收益恰为2 000亿元。那么政府占有被征农地增值收益的20%(400亿元)是合理的。然而，一旦政府把“被征农地增值收益”这块小蛋糕当作“城市化整体经济收益”的大蛋糕来分，而且政府认定自己应该首先得到2 000亿元的城市化收益，那么被征农地的全部增值收益(2 000亿元)将悉数被政府拿走。

在征地活动中，尽管“土地涨价归公”有其当然的经济合理性，但是“土地涨价归公”的说法是相对笼统的，必须进一步明确其内涵：其一，被征农地的增值收益应该全部归农村集体经济组织所有。其二，政府可以对农村集体经济组织征收农地增值税，但必须合理确定被征农地增值税的税收额度。

二、反思土地发展权

20世纪上半叶，随着城市化进程的加快，一些主要资本主义国家开始重视土地发展问题，土地发展权应运而生。20世纪50年代，英国率先创设土地发展权，随后美、法、日等国也纷纷设立。国际上关于土地发展权的内涵解析比较统一，主要指土地在利用上进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途的权利。土地发展权概念被引入我国以来，国内学术界对土地发展权内涵的界定不尽相同，但不外乎如下两个方面：或是从土地用途变更的角度界定土地发展权，或是从土地利用强度的角度进行界定。然而，从权属性质的角度认识土地发展权也是极有意义的。

(一)“权利属性”的土地发展权与被征农地增值收益的归属

土地发展权具有直观上的物权属性。而且国内很多学者也都认同土地发展权的“权利”性质：土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有权人变更自己拥有的土地的现有用途而获利的权利[4][5]。在市场经济活动中，权利能带来收益，土地发展权也不例外。与土地发展权相对应的土地发展权收益是指，在土地用途转变之后，由于土地用途不同而形成的土地价格差异或者土地增值[5]。土地发展权只能或者属于农村集体经济组织，或者属于国家。如果土地发展权归属农村集体经济组织，那么在征地活动中，被征农地的发展权收益即被征农地的增值收益也将归农村集体经济组织所有，其他任何组织、企业或者个人在征购农地用于非农建设时，必须购买此项权利；如果土地发展权归属国家，则被征农地的增值收益将为国家所有，政府征地时将无需进行此项支付，而只需要支付农地的农用价格和农地的社会保障价格。可见，如果设立土地发展权，那么土地发展权的归属是确定被征农地增值收益归属的前提。

既然土地发展权是一种“权利”，那么土地发展权一定是土地产权束可分离但不可分割的一部分，它应该属于土地所有权人。因而，我国农村土地的发展权应该属于农村集体经济组织。尽管所有权并非不受限制的权利，但是所有权是绝对产权，是一种排他权。作为排他性的产权，它给予个人相对自由地处置资源的权利[6](P91)。如果土地发展权不给予农村集体经济组织，则农村集体经济组织所拥有的农地所有权就会被侵蚀。产权可以分离，但是不能因为被侵蚀而残缺。此外，如果土地发展权归属国家，则农村集体经济组织建设用地时需要向国家购买该项权利。作为农地所有者的农村集体经济组织在建设用地时竟然要向其他主体先行支付，这不符合产权经济学的基本逻辑[7]。因此，如果把土地发展权看作是一种“权利”，那么我国农村土地的发展权应该属于农村集体经济组织，被征农地的增值收益也应该属于农村集体经济组织。进而，再思考如下问题：有没有必要设置属于农村集体经济组织的、“权利属性”的农地发展权？笔者的回答是否定的，因为农地发展权的经济权能必然存在于农地产权束中，或者说，农地的占有权、使用权、处置权和收益权内含着“权利属性”的农地发展权。

(二)“权力属性”的土地发展权与被征农地增值收益的归属

在英国，一切私有土地将来的发展权，即变更土地使用类别之权，归国家所有，即实行所谓“土地发展权国有”。任何私有土地只能保持原有类别的占有、使用、收益和处分之权。私有土地所有人或者其他任何人如果想变更土地的使用类别，必须先向政府购买发展权[8]。在我国，也有一些学者主张“土地发展权国有化”[9](P45—49)。的确，“土地发展权国有”最符合土地发展权的初创目的。土地发展权初创的目的主要是为了保护耕地资源，促进土地资源的合理利用。国家拥有土地发展权有利于实现这一目的。但是，土地发展权初创的目的同时表明，土地发展权实际上是针对土地用途管制提出来的，土地发展权的设立实际上是对土地所有权的限制。或者说，土地发展权是因为限制土地所有权而存在的。若无需此限制，则无需土地发展权[10]。可见，从创设目的看，土地发展权不是一种据以获利的“经济权利”，而是一种禁止过度获利的“行政权力”。它主要体现政府对国民经济活动的干预和调节。“权力属性”的国有土地发展权显然不应该对被征农地增值收益的归属问题产生任何影响。被征农地的增值收益依然直接属于农地所有者——农村集体经济组织。在征地活动中，政府不能基于“权力属性”的土地发展权“直接”占有“权利属性”的被征农地增值收益。否则，必然导致政府公权力切割集体农地产权。实际上，从土地发展权初创的目的看，政府甚至不必藉“权力属性”的国有土地发展权“间接”获取被征农地增值收益。具体而言，为了抑制农地的过度利用行为，政府不必以征税的方式来行使其土地发展权，而可以采用政策手段直接规定农地数量的利用上限。

总之，如果创设农地发展权，那么无论从“权利”的角度，还是从“权力”的角度，农地发展权的权属性质都不否定农村集体经济组织对被征农地增值收益的拥有。但是，对农地发展权的权属性质，我们必须有清醒的认识。农村集体经济组织拥有的农地发展权具有明显的“权利属性”；而国有农地发展权应该具有明显的“权力属性”。因此，所谓的农地发展之“权”具有很大模糊性。若混淆了国有农地发展权与农村集体经济组织所有的农地发展权，那么在农地发展权国有的情况下，就容易导致被征农地增值收益的所有权人错位，即，错误地把国家作为被征农地增值收益的所有权人。

三、结语

无论从“土地涨价归公”的内在经济逻辑看，还是从农地发展权的权属性质看，被征农地的增值收益都应该属于农村集体经济组织。不能依据“土地涨价归公”思想而将被征农地增值收益归于国家，要分清被征农地增值收益的归属、被征农地增值收益的分享和城市化经济利益的分享问题。也不能基于国有农地发展权而将被征农地增值收益归于国家，要看清国有农地发展权的“权力”性质。尤其需要注意的是：由于概念本身的模糊性，“土地涨价归公”思想和“土地发展权国有”思想都容易混淆政府与市场的边界。如果在征地活动中以这些思想为政策指导，那么很容易导致政府公权力对农村集体经济组织土地权益的损害。作为西方“舶来品”，“土地涨价归公”思想和农地发展权思想具有一定的经济合理性，但是在这些思想的引进和传播过程中，必须去其糟粕，取其精华，避免认识上的误区。

参考文献：

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[10] 黄祖辉，汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究，2002，(5):66—71.