淘汰落后产能 转变增长方式

付敏杰

2009年9月26日,国务院批转了发改委、工信部等10部委《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。在中央经济工作会议之前,高层密集调研,似乎也是为产业结构调整问题做铺垫。产能过剩和结构调整,再一次进入了人们的视野。

一、当前产能过剩的基本状况

目前,产能过剩主要集中在我国的传统行业的低端产品上:钢铁、水泥、玻璃和化工。例如,2008年我国粗钢产能为6.6亿吨,需求仅为5亿吨。2009年上半年在建粗钢产能5800万吨,多数为违规建设。2008年我国水泥产能为18.7亿吨(其中落后产能5亿吨),加上2009年上半年的在建产能,总产能可达27亿吨,而国内需求仅为16亿吨。应当看到,简单的供求相等并不符合经济动态均衡的特征。严格地讲,和其他国家的产业政策一样,我国淘汰落后过剩产能的主要目的,并不是简单地保持供求相等,而是要实现产业结构升级和经济增长方式转变,保持经济增长方式的可持续性。

进入淘汰名单的生产项目具有“三高一低”特征:高投入、高能耗、高污染、低效益,充分反映了我国原有经济增长方式的缺陷。这种粗放型的经济增长主要是依靠生产要素的大量投入来实现的,资本投入高,产品质量差,技术水平低,企业没有国际定价权,利润水平都不高。一旦遇到市场价格的波动,企业就会发生亏损,带来产业工人失业和金融系统风险。在资源和环境受到很大压力、能源价格普遍上升和国际贸易摩擦升级的今天,只有转变这种不可持续的经济增长方式,经济才能健康发展。

二、产能过剩的成因和解决思路

(一)深化要素价格形成机制改革

长期以来,由于要素的市场价格形成机制没有完全建立,低价乃至免费的资源,助长了粗放型经济增长方式的形成。对于很多不发达国家来说,资本都是高度稀缺的,必须提高其使用效率。刘易斯认为,实现经济发展的关键是如何将一个经济体的储蓄投资率从5%提高到15%。我国固定资产投资率早在年上世纪90年代以前就超过了30%,2002年以后又超过了40%。在拉动经济增长的三驾马车中,投资的贡献率一直接近50%,2009年可能接近80%。我国投资率居高不下的一个重要原因是回报率过高。许多研究结果表明,我国企业的利润率在全球位于前列。长期以来,我国内资企业的所得税税率都保持在33%,2008年下降到25%。从数据上看,我国企业的名义税率很高。高利润率和高税率并存的主要原因是要素价格太低。

在计划经济体制下,资源是国有的,企业也是国有的,行政划拨是资源配置的主要方式,国有企业使用国有资源不用支付任何报酬。当时经济的总体规模较小,对资源的消耗远没有现在严重。改革开放以后,为了引进国外先进的技术和管理水平,我国设置了经济特区、经济开发区和沿海、沿江、沿边开放城市,形成了全方位的对外开放格局。这些地区拥有较高程度的自主权,突出表现在税收优惠和资源定价上。为了维持国有企业的竞争力,国家有意维持了资源的低价格,通过就地转移剩余劳动力降低了工业化成本,通过低利率降低了融资成本,通过低劳动力价格和税收减免保证了资本积累。中国经济快速增长的这些原因,如今已经变成了影响经济可持续增长的瓶颈。

在市场经济制度基本建立,资源按照相对价格流动的情况下,低要素价格所造就的增长模式必须发生转变。当前,改革的关键领域是要素价格形成机制。只有合理的能正确反映市场供求的要素和资源价格,才能使经济走向集约型增长,才能防止由于要素价格过低而引起的资源和能源的过度消耗。在不断提高被人为压低的要素价格的同时,更要对垄断性资源企业征收资源税,促进公平竞争,提高资源使用效率。

(二)推动税制转型

1994年实行分税制以来,我国的税收一直以生产型增值税为主,2007年生产型增值税占到了全部财政收入的三分之一左右。在一定时期内,这种税制曾经对维护宏观经济稳定和增强国家财力起到了积极的效果,但是其弊端也随着经济发展的阶段性转变而逐步暴露。在生产型税制下,地方政府为了保持财政收入的增长,必然会想方设法建立更多的企业和更多的产能,以增加税源和提高收入。这就在客观上将地方投资、产能和地方政府的财政收入联系在了一起:高产能导致高收入,低产能对应低收入。还会使得税收过于集中地依靠几个大型企业,不但会带来财政风险,还会增加不和谐因素。如果地方政府间税收竞争的压力转变在产能上,尤其是由于资源价格过低而形成的资源消耗型低技术含量企业,就必然会形成大量的落后产能,使得经济增长回归到粗放型模式中去。

从发达国家的经验来看,劳动税是财政收入的主体,对资本征税始终不是一个好主意。这一方面会增加资本的负担,从而降低经济效率和国际竞争力;另一方面会影响城市化进程,因为地方政府不是把劳动者看做纳税人,而是看做单纯的公共福利接收者,从而严重影响民主社会发展。对大部分发达国家而言,消费是促进经济增长的动力,消费型增值税才是财政收入的主要来源,而我国第一大税种就是生产型增值税。给企业减税,增加工人工资,从而让消费者有更大的选择空间,成为可持续增长的重要课题。我国新一轮税制改革就是在这个背景下展开的。2009年1月1日,我国开始正式全面实施生产型增值税转型改革,逐步扩大消费型增值税的征收范围,为转变经济增长方式,实现可持续发展奠定了税制基础。

(三)合理划分财权事权,理顺中央地方关系

改革开放之初,为了挽救濒临破产的国民经济,中央开始放权让利,使地方政府拥有更大的经济自主权。在农村经济迅速发展,农民收入迅速增加的时期,依靠国有企业上缴利润来维持的财政体系遇到了前所未有的巨大挑战。为了鼓励地方发展经济,增加中央税源,中央开始财政分权的试点。1994年的分税制改革,将财政分权体制基本确定下来。分税制的推进,使得中央财政和地方财政的比例及其发展趋势发生了根本性的扭转。1994年地方政府财政收入比1993年减少了1000亿元,降幅约三分之一,中央财政收入占全国财政收入的比重也从1993年的22%,增加到1994年的55.7%,地方政府财政收入的比重则从78%下降到44.3%,这个比例基本保持到了现在。2007年我国中央—地方财政收入比例为54∶46,支出比例却为23∶77,收支比例严重不相称。

一般来说,地方政府提供的公共服务随着经济的发展会不断增加,所以需要更多的公共资源。正是基于此,世界各国地方政府在全部财政收入中的比重都在不断增加,中央政府的比重不断下降,财政分权(fiscal decentralization)成为一种世界性的趋势。但在我国的公共支出体系中,2007年地方政府的支出达38,339.29亿元,但是收入只有23,572.62亿元,高达1.5万亿元的收支缺口需要中央政府对地方政府的转移支付来解决,所以就有了省长找司长、市长找处长要钱的故事。财权和事权的不对等,迫使地方政府为了实现自己独立的收入目标,必须建立更多的企业来增加税收,从而导致过剩产能的出现。实现合理的财政分权,赋予地方政府更多的税权和税收收入,使中央地方的财权事权恢复到可持续的均衡水平,可以解决地方政府由于收支不平衡所造成的投资饥渴。合理划分财权事权,理顺中央和地方关系,成为解决可持续增长和中国政治经济平衡发展的关键。

作者单位:中国社会科学院研究生院

(责编/赵哲)