深化财政改革 助推科学发展

齐守印

公共财政是公共经济的“心脏”和“血液”,是国家履行职能的物质基础,是各级政府贯彻落实科学发展观的主要政策工具。然而,公共财政有效发挥对经济社会科学发展促进作用的必要条件,不仅在于它自身机制的科学和健全,而且还依赖于与时俱进地推进财政改革与创新。因此,各级政府和财政部门都应当高度重视、认真谋划、积极推进各项财政改革,不断破除财政体制机制障碍,为实现本地区经济社会科学发展提供助力。自1995年以来,河北省财政部门坚持不懈地在财政体制和财政管理方面进行了一系列改革探索,许多领域的改革走在了全国的前列,不仅在提高财政资金配置和使用效益方面取得明显成效(仅全省通过招标进行政府采购,每年就节约财政资金十多亿元),而且多数财政改革都起到了从制度源头上治理腐败的作用。尽管如此,从全面贯彻落实科学发展观和构建现代公共财政体系角度考察,我们的财政改革距离目标还任重道远,进一步深化财政改革十分必要。

一、改革目标

就河北省而言,我认为,财政改革的目标应当是在全省率先建立健全现代公共财政体系,以财政体制机制优势助推经济社会科学发展,以少走弯路、减少浪费、提高效益,尽早实现富民强省的蓝图。具体目标如下:

1.在权限范围内实现公共财政收支体系的科学化。税收体系的完善属于中央责权,中央有关部门正在研究。我们的目标是在地方权限范围内使非税收入体系合理化,体现公平与效率的统一,尽可能优化经济发展环境。

2.建成一整套科学合理的省内财政体制。包括:与河北财力水平相适应的公共财政收支范围,适度发挥财政对经济社会发展的调节促进作用;相对清晰合理地界定地方各级立法机关与行政机关以及政府内部财政管理责权分工;以清晰合理地划分各级政府财政支出责任为基础,相应调适政府间财政收入划分,进一步完善财政转移支付制度,有效发挥纵向财政体制的激励发展和促进基本公共服务均等化的功能。

3.加快构建制度健全、方法科学、机制严密、行之有效的财政管理体系,不断提高财政管理的科学化、精细化水平,实现财政资金配置和使用效益最大化。我们要努力使河北各方面财政管理水平达到全国一流、世界先进。目前,河北省财力水平低的窘境需要逐步改变(2008年在31个省、市、区中,河北按财政供养人员计算的人均财力居第23位,按全部人口计算的人均财力居第28位),但在管理上我们应当有这样的雄心壮志。因为管理出效益,各方面财政管理的高水平,必将转化为经济社会发展效益的提高,从而改变经济社会发展整体落后的局面。

二、主要任务

1.按照简明、规范、公共化原则和有效发挥聚财、调节双重作用的要求,加快推进财政收支体系改革。

(1)完善税制,推进费改税。在国家层面,要研究开征不动产税或物业税,将排污费改为环境税,将社会保险基金改为社会保险税,将各种教育附加改为教育税。这方面地方没有权限,我们要及时贯彻落实好中央的改革决策。

(2)按照部分社会成员享用公共服务付费原理,系统地调整、规范和简化非税收入体系。

(3)按照财政公共化方向,进一步调整财政支出结构,减少对市场机制配置资源的过分干预,强化公共服务功能。

2.着眼于提高财政体制运作效能和全面发挥调节作用,全方位、多层次地推进财政体制科学化。

(1)按照公共财政原则进一步解决财政支出越位问题,腾出财政资金加大对重点公共服务和公共物品的投入力度,最大限度地增进居民公共福利和优化经济发展环境。

(2)优化公共财政管理责权的横向配置,解决好立法机关和行政机关在公共财政管理中越位与缺位并存的问题,强化各级人代会及其常委会对财政配置结构的整体科学性、各部门发展性支出项目的合理性、同级政府举债规模的适度性和各部门预算资金使用绩效的审查与监督职能,强化各级政府常务会和全体会对预算草案的集体决策职责,强化各级财政部门对预算资金的统筹配置审核、机关事业单位国有资产以及政府投融资事务的宏观管理职能。

(3)上下紧密配合、共同努力,根据责任与权利相匹配和效益外溢补偿原则,清晰合理地划分各级政府的财政支出责任;按照财力与责任相适应的原则,调整政府间财力配置格局,同时着眼于促进经济社会科学发展,合理划分各级政府的财政收入;与政府间财政支出责任划分相适应,并着眼于促进基本公共服务均等化,完善财政转移支付体系。

经过努力,2009年河北省已实现县乡财政体制两种模式对所有乡镇全覆盖的任务,为促进县域经济资源集约配置、基本公共服务均等化和加快城镇化进程,创造了有效的财政体制环境。2010年的任务是进一步完善这项改革,进一步限定实行分税制模式的乡镇比例(不超过全县乡镇总数的30%),同时取消统收统支模式中的收入“激励”机制,以利促进县域非农经济资源的集约配置和乡镇政府职能转变。各级都要深刻认识搞好这项改革对促进县域经济社会科学发展的重要意义,准确而全面地贯彻省改革指导意见的各项要点,并且按照两种不同的体制模式实行相对应的乡财县管。县级要认真落实省里的要求,设区市应当加大督导力度,省财政厅也要组织处室单位分工包片开展督导工作。

3.按照科学化、民主化、法治化、规范化、精细化方向,下大力深化各项财政管理改革。目前,我国财政管理距科学化、民主化、法治化、规范化、精细化要求还相差甚远,深化改革的任务非常繁重而艰巨。

(1)收入管理改革。尽快实现财税库银横向信息联网,通过电子手段和相关参数法强化税源监控;加快开发运用非税收入管理信息系统,提高管理效能;依据不同类型采取不同方式征收非税收入,对涉及企业的地方税费实行大厅集中征缴方式,优化财税服务环境。

(2)支出管理改革。完善政府采购改革,扩大公开招标采购效果;推进公共部门信息系统、行政审批服务中心、科技研发平台等公共物品共建共用,提高使用效益;部分政府公共服务实行采购式外包,借助市场活动主体力量完成;财政促进经济发展的支出,要尽可能通过贷款贴息和政府投融资方式间接化,放大调节功能;对城乡居民各项政策性财政补贴实行一折通、一号通,降低服务成本(邯郸市2008年率先进行此项改革,全市每年节省行政成本约3000万元),提高服务质量和管理效率;完善财力性转移支付和社会发展领域专项转移支付资金的因素公式法分配机制,增强科学性和透明度。

(3)预算管理改革。财政预算作为公共资源配置的经济活动,必须追求预期经济社会效益最大化,作为公民公共选择的政治活动,必须逐步提高民主化程度。为此,我国深化预算管理改革的目标至少应当包括:①构建一般公共预算(归并目前一般预算与政府基金预算)、社会保障预算、国有资本经营预算相对独立又相互衔接、完整有序的预算体系;②完善县以上各级人民代表大会及其常委会对预算的审议批准机制,在有条件的县试行公众参与式预算,进一步发展预算民主;③继续下大力改革财政资源配置机制,克服集中财力办大事的机制性障碍;④全面推行绩效预算管理,实行部门预算资金绩效问责制;⑤逐步扩大推行三年滚动预算,增强预算的前瞻性和系统性。

2008年河北省省级发展性专项资金三年滚动预算继续扩大试行范围,已囊括发展性专项资金的70%左右,2010年要基本实现所有发展性资金全覆盖;将规范的部门综合预算(包括作为预算执行结果的决算)管理模式贯彻推行到所有县(市、区)和实行分税制的乡镇;有条件的市县要积极试行绩效预算管理。

(4)国库管理改革。在各级党政机关事业单位范围内全面推行国库集中收付,除极个别情况经过特许外,取消所有预算单位处于财政监控之外的银行账户;在财政专户限度内进行无风险现金运作,实现财政结存资金最大可能的增值。

(5)监督机制改革。各级人大对财政事务的监督应当进行明确适度的定位,依法规定政府的自由裁量权。加强审计监督力量,提升审计监督层次,直接隶属各级人大机关。强化政府层面的无缝隙财政监督,通过信息网络实时监控和不断扩大对预算部门派员监察,将财政监督贯穿财政资金运行全过程。

(6)财政政策管理改革。强化中央和省政府及其财政部门对各项财政政策的综合管理职能,克服财政政策政出多门的弊端和脱离预算约束的倾向,重大财政政策要经过同级人大常委会审议批准。在财政政策层面贯彻责权一致原则——“谁请客,谁买单”。建立包括出台论证、阶段性效果反馈和最终效果评价全过程的财政政策科学管理机制,抑制低效、无效和负效政策的出台。

(7)国有资产管理改革。坚持财政预算、财务、资产管理相结合的原则,避免多部门分割非经营性国有资产管理权的倾向。在财政和国资部门分工管理非经营性和经营性国有资产的基础上,建立更高层次的国有资产、资源统筹管理平台,实现国有资产、资源的转换性整合和统筹配置,盘活整个公共资源存量,提高全部公共资源配置效益。

(8)政府投融资管理改革。政府投融资是公共财政职能的延伸,其资本金注入依赖公共财政,其投资运作要与财政调控政策紧密配合,其经营风险和债务风险最终要由公共财政买单。因此,明智的政府应当将公共投融资管理责权赋予同级财政部门,让其与公共财政预算统筹兼顾地实施管理,共同服务于公共物品提供和财政调控经济的政策目标。经过认真研究,2008年12月邯郸市委、市政府出台了《关于推进政府投融资管理体制改革的实施意见》,建立统管市级政府投融资重大事务的投资决策委员会,将作为其办事机构的政府投融资管理中心挂靠市财政局,承担整个政府投融资重大事项的日常管理工作;同时,责成市财政局牵头整合市直行政事业单位的固定资产,组建行政事业单位国有资产运营公司,搭建经济社会事业项目投融资平台。国外如新加坡,国内如广东、内蒙古、合肥等地,都采取了类似做法,体现了这些地方政府高层管理者高明的政治智慧。

(9)改进和加强财政改革管理。我已多次建议中央有关部门强化对全国财政改革的全盘谋划和组织推进。就河北省省、市、县三级而言,无论党委、政府还是财政部门,在研究谋划财政改革方案时,都要面向全辖区、各方面,通观全局、系统设计、整体推进,努力取得整体效果。

为了以典型示范方式加强对县乡财政改革与管理的指导,财政厅2008年决定在每个设区市重点建设一个财政改革与管理综合示范县,省财政厅和各设区市财政局共同实施指导,确保使之在各项财政改革与管理方面达到一流水平,既成为省厅率先探索构建现代公共财政体系的“试验田”,又成为每个设区市范围内各县(市、区)推行各项财政改革和现代财政管理模式的就近学习样板。省市两级财政部门要切实采取有效措施加快示范县建设进程,尽早发挥典型示范作用。

构建地方现代公共财政体系是一项庞大的系统工程,难以一蹴而就。我们既不能操之过急,更不能因其艰难便望而却步,必须采取整体谋划、先易后难、循序渐进的策略分步实施。

总之,我们地方政府及其财政部门应当高度重视财政改革创新,以不断推进科学理财、民主理财、依法理财、规范理财和高效理财,有效发挥财政职能的作用,通过自身率先完善财政机制的优势,促进本地区经济社会在更高程度上科学发展,实现后来者居上的先行跨越。能否做到这一点,考验着我们的事业心、责任感和公共管理与领导科学发展的能力。

作者:河北省财政厅党组书记、厅长

(责任编辑/于亚博)