拉丁美洲军人干政国家的军人与民主

梁宝卫

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海 200433)

相比其他国家和地区而言,拉丁美洲国家的军人在国家政治中的角色更为重要。军人与民主之间的关系是分析拉丁美洲国家政治的重要视角之一。

国家是军人与民主二者发生关系的场域,二者往往通过国家这个场域内的各种要素发生作用。民主与安全、发展一样,是许多国家运行状态和发展目标的内容之一。关于民主,一个兼具了工具性和目的性的定义是“以保障和维护公民根本利益为目的,在全体公民广泛参与和有效监督的前提下,通过公平竞争、公正选举等形式建立的一套政权运行方式和管理制度”[1]。民主必须满足一些诸如“带有竞争性的选举、基本的政治权利和人权、一定程度的多元主义和平等”[2]等原则。其中民主的核心原则是社会控制文官政府,文官政府控制军队。军人对于国家的意义不仅仅是民主和民主化,还有安全,甚至经济发展等。民主化是一个系统工程,是多个组成部分既各自独立又互相作用的过程,即使在拉丁美洲国家,军人也仅仅是影响民主与民主化的因素之一。在民主转型前、民主转型和民主巩固等不同的阶段,军人的角色往往也在发生着变化。

一、军人涉入政治的程度及原因

(一)军人涉入政治的程度

依长镜头观之,社会结构的分化导致国家的出现,国家的统治需要政治角色和军人角色的分化,军人成为政治的工具,但是同时由于军队在执行政治任务中不可避免地与政治发生接触,军人便有条件改变自己的单纯工具角色,使介入政治成为可能[3]129-134。军人不可能完全脱离政治,军人涉入政治只有程度之别而已。

芬纳把军人涉入政治分为四级水平。第一级是军人在遵守宪政的范围内,通过讲道理和诉诸感情的方式影响文官当局,这符合文人领军的原则。第二级是军人通过威胁和某种制裁来说服文官当局。其施加压力的方式违反宪法。第三级是军人使用暴力和威胁的方式用一个文官政府取代另一个文官政府,文官体制并不推翻。第四级是军人彻底扫荡文人政体以军人政权取而代之[3]68-69。也有学者有其他大致相同的分类,这与芬纳的观点并无大的矛盾。譬如,Welch把军人涉入政治的程度分为三个级别:军人影响政治(包括文人控制和军队否决政策两种)、军人参与政治(军人与文人合组政府)、军队控制政治 (包括军人有居臣属地位的合伙人和军人没有居臣属地位的合伙人两种)[4]。芬纳所论及的后三种军人涉入政治即军人涉入政治程度较高的现象,我们一般称之为“军人干政”(military intervention)。“所谓军人干政是指军人介入政治,以暴力或以暴力相威胁参与政治资源分配、影响政治决策的方向、改变或中断宪法和法律规定的政治运作程序的活动与过程。而军人政权 (military regime)则是军人干政的最高表现形式。”[3]2-3以文人领军和军人政权为两个极端,可以把军人涉入政治排成一个连续的光谱。如图 1所示。

图 1 军人涉政程度连续谱

(二)军人干政的原因

关于军人干政的原因,从不同的角度出发会得出不同的结论。《所有的子弹都有归宿:发展中国家军人政治研究》一书中,不仅列举了“军事援助促成论”、“军人干政传统论”、“组织特征决定论”、“政治体制软弱论”、“政治文化落后论”等军人政权的成因论述[3]40-58;还从更加宏观的角度将发展中国家军人干政的原因总结为以下三条:(1)军人自身的条件,即“军队的建制、结构、技术、机动性、掌握的暴力资源及其与国家的天然联系等特征使军人相对于其他社会集团更容易介入政治生活”;(2)“发展中国家由于现代化过程经济发展依赖政治发展推动的逻辑规定以及由此形成对政府能力的巨大需求,在心理上构成了军人干政的冲动”;(3)“发展中国家二元结构 (传统与现代)孕育的社会异常紧张的性质以及因政治体制固有的缺陷而导致的动乱与冲突,决定了它只能靠军队来压制矛盾、控制政局,从而为军人政权的兴起开辟了现实的道路”[3]6。

从权力斗争政治过程的角度看,在一个军人与文人政府相对分离、军人与社会相对分离、政府与社会相对分离的国家,军人涉入政治的程度取决于 6个直接变量:军人的权力与涉政意愿、文人政府的权力和反军 (反对军人涉政,下同)意愿、社会的权力与反军意愿。6个变量各自有程度强弱的可能,而且 6个变量之间互相也会产生影响。军人的权力和涉政意愿对军人涉政的作用为正方向,文人政府和反军意愿、社会的权力与反军意愿对军人涉政的作用为负方向,这些矢量 (包含力的大小和方向)可以组成为数众多的组合;最终该国军人涉入政治的结果是这 6个矢量之和。如图2所示。

图 2 军人涉政 6个直接变量矢量图

以上6个变量受到该国家历史、经济、文化以及国际环境(比如外国势力介入、国外示范作用等)的影响,后者4个变量可称为间接变量,他们通过上述6个直接变量作用于军人涉政。如图3所示。

图 3 军人涉政的所有变量示意图

以上 6个直接变量和 4个间接变量成为分析军人为何以及何以涉入政治的工具。该模型是一个理想模型,如果军人与文人政府、军人与社会、文人政府与社会中有一对没有完成相对分离,则此处提出的分析框架可以减少一对直接变量。同时,具体到某一个国家时,部分积极的变量会凸显,相对消极的变量会退隐。亨廷顿倡导从“军事职业主义”的角度探讨文武关系的理想模型,便是将重点放在“军人的涉入政治的意愿”这一问题上。

在拉丁美洲国家的政治发展进程中,军人一直占据重要的位置。拉丁美洲国家的军队在为数众多的独立战争中产生并壮大起来。独立战争后,对立足未稳的国家而言,军队顺理成章成为了国家政治生活中首要势力。19世纪 70年代以后,拉丁美洲国家的军人职业化有了一定程度的发展。实现军人职业化的本来目的在于,使军人专注于军事而不涉足政治,在政治上接受文人政府的领导。但欧美的军队职业化模式在拉丁美洲国家水土不服,并没有奏效,军队在国家的政治生活中继续扮演着重要的角色,军事政变频仍。冷战时期,社会和政治危机的加剧,许多拉丁美洲国家在 60年代以后建立了军人政权。

依照上文图 3所示的军人涉政的变量分析方法,拉丁美洲国家军人干政的原因大致可分析如下。(1)军人的权力。在这些国家,军人往往具有足够的实力和手段,对政治予取予求。(2)军人的涉政意愿。军队是一个相对独立的集团,有自己的集团利益,当自己集团的利益被损害或者遇到新的利益吸引时,他们会产生干涉政治的冲动。或者,军人会从自己的立场出发来判断“国家利益”,当它认为国家利益受到侵害时,也会产生站出来干预政治的冲动。也有观点认为,拉丁美洲国家没有严重的外来战争的威胁,军队不需要花费过多的精力在外部安全上,于是注意力容易转移政治上。当然也有一些军人干政现象是出自个别军官的冲动。(3)文人政府反对军人干政的能力虚弱。譬如,1966年阿根廷发生政变前,合法文人政府的统治业已崩溃,丧失了反对军人干政的能力;1973年智利发生政变前,文人政府也已经无法掌控局势了。(4)文人政府反对军人干政的意愿不够强烈。军人干政的历史传统使某些文人政府没有足够强烈的愿望反对军人干政。(5)社会反对军人干政的能力不够强大。很多国家政治动荡,社会发展不够健康,无法对军人干政形成足够的压力。(6)社会反对军人干政的意愿不够强烈。社会往往容忍甚至支持军人干政。另外,就间接变量中的国际因素而言,一国的军人干政会对别国产生示范和传染效应。例如,多米尼加 1902～1916年发生军人干预政治后,巴拉圭在1908～1912年,海地在 1908～1915年,智利在1924～1932年都相继发生了军人政变。60年代至 70年代,此种现象更加明显[5][6]。

二、民主化前威权政体中的军人与国家

民主转型前,拉丁美洲军人干政的威权国家中,军人扮演着重要的角色。

在经济上,军人政权将投资从民众主义的社会福利部门转移到现代工业部门以加速工业化,实现经济的整体增长。其经济增长和发展的确比此前的民众主义时期要好。不仅在拉丁美洲,战后东南亚国家经济发展的巨大成就也主要是在军人干政威权主义政治时期获得的[7]。在文人政府没有能够为国家经济发展提供必需的条件时,军人承担起了发展经济的责任。

在政治上,军人掌握实际的政治权力,文人势力受到排挤,政党和政治家被排除在政治权力核心之外。军人高度的组织性、有效的管理有助于维持政体的稳定,军人在政治中发挥着稳定者的作用。亨廷顿说,军队扮演一种“仲裁或者安定的角色”,“采取保守措施来保护已有的制度,以对付较低阶层,特别是对城市较低阶层的侵犯。他们成为现存中产阶级秩序的捍卫者。”[8]217“随着社会的变化,军人的角色也发生变化。在寡头制世界中,军人是激进的,在中产阶级世界中,军队是一种参与者和仲裁人;随着大众社会的隐约出现,军队成为现存秩序保守的监护人。因此,看上去不可思议而实际上容易理解的是,一个社会越是落后,它的军队的角色就越进步;一个社会变得越先进,其军队的角色就变得越保守和越反动。”[8]216

军人干政与其看做政治发展的中断,倒不如视为政治发展的另外一种独特的形式。在不同的历史阶段,威权政体中的军人分别扮演了改革者、建设者、稳定者、保护者、仲裁人的角色。从此意义上讲,军人为促进最终恢复民主制发挥了一定的积极作用。

当然根本而言,军人干政缺乏终极合法性。“军人政权是一种政治不发达的产物,一种阶段性的政治现象。以军事管制方式管理国家,以军队的结构性特征规范社会,这或早或迟总会与经济社会发展的内在逻辑形成尖锐冲突。从根本上说,军人政权合法性资源的不足使其无力解决这些矛盾。”[3]8第三波民主化浪潮中,诸多拉丁美洲国家军人干政的政府走上民主化道路,军人纷纷“返回军营”、“还政于民”。

三、民主转型与民主巩固过程中的军人

(一)军人返回军营的形式

在拉丁美洲,第三波民主化浪潮中,许多国家的军人政府“还政于民”,走上民主化道路。厄瓜多尔(1979)、秘鲁(1980)、玻利维亚(1982)、阿根廷(1983)、巴西 (1985)、乌拉圭 (1985)、智利(1990)、巴拉圭 (1993)、巴拿马 (1978)、海地(1994)相继完成民主化进程。其民主化方式大致可分为四种。①军政府主动实行有步骤地政治开放,最后通过选举完成交权过程(如巴西、智利等国)。②军方为国内形势所迫,不得不交出政权,让文人执政 (如萨尔瓦多、危地马拉等国)。③军政府被革命运动所推翻或被群众赶下台 (如尼加拉、阿根廷等国)。④独裁政府先被现役军人推翻,继而举行选举,产生文人政府 (如巴拉圭、海地等国)[9]。

(二)阻止军人再次干政的因素

在拉丁美洲军人干政国家,军人返回军营后,以下因素可以起到防止军人再次走上独裁统治道路的作用。(1)在社会方面,军政府统治渐渐难以从社会民众那里获得支持;政党和普通民众大多要求维护民主体制;程序民主已经基本制度化、制度化;劳动民众的力量在增强。用独裁手段来对付民众已经过时;侵犯人权的行为和腐败丑闻损害武装力量的公众形象。(2)文人政府方面,过去支持军政府的右翼文职人员现已找到新的政治渠道,无须叩击军营的大门。(3)国际方面,美国和拉丁美洲一体化机构,对军事政变等破坏法制的行为采取集体干预的方式施加压力。这些都有助于限制军人权力和干政意愿[10][11]。

(三)军人再次干政的隐忧

70年代末开始的拉丁美洲民主化进程在 90年代初已经基本完成,拉丁美洲大多数国家已经建立文人政府,但是军人干政的现象并未随之销声匿迹。1980年和 1990年苏里南两度发生军事政变;阿根廷 80年代发生 3次兵变;海地 1991年民选总统阿里斯蒂德被军人政变赶下台;1992年和 1996年委内瑞拉和乌拉圭先后发生未遂政变。即便进入 21世纪,拉丁美洲的民主化进程仍有波折,例如 2002年 4月委内瑞拉反查派发动军事政变,2009年 6月 28日洪都拉斯发生政变。

事实上,我们无法排除军人再次干政的可能性。

(1)军人权力方面。军人在现实的政治生活中依然扮演着重要的角色,拥有较强的权力。“除非受到外来力量或者革命的削弱,在转型过程中,军队仍将长期成为国家机器的一个组成部分,而在转型以后,新生的民主政府也会将其作为一个有机组成部分。”[12]大部分新民主国家政治体制充斥着威权政府的制度残余。拉丁美洲国家民主转型后军方仍然具有强大的力量。有的国家立法规定,保护秩序是军方的责任。在一些国家,高级军官大权在握。

(2)军人的干政意愿方面。新职业主义成为推动军人干政的因素。亨廷顿认为军队自身“职业军人伦理”的培育和确立可以解决“客观文人领军”问题,因为职业化使军人变成一个高度专业化、有责任感、有团体精神和团体意识的武装集团。职业主义越强,从事军事技术的专业军官越多,军人卷入政策性争论的可能性越小[13]。亨廷顿的逻辑在于,现代对外战争的复杂性需要专业化的军人,而专心于军事专业化的军人是无暇和无能力顾及政治的。但是事实上,许多拉丁美洲发展中国家的军人并不过于担心国家的外部安全,他们更加关心的是国家内部安全。亨廷顿的逻辑前提未必适合许多发展中国家。以对外战争为目标的“旧职业化”和以国内安全与国家发展为目标的“新职业化”在对军人干政意愿的影响方面存在着根本的区别。前者致力于外部安全,所以强调与政治技能无关的高度专业化的军事技能,主张军人政治中立。后者注重于内部安全或内部颠覆,所以把政治技能与专业化技能统一起来,倾向于坚持军队政治化[14]。

(3)社会方面,在某些国家,社会对军人干政尚有一定需求。在拉丁美洲,民主巩固的进程恰逢新自由主义的改革日渐深化。新自由主义改革加剧了社会的两极分化,拉大了贫富差距,失业率上升、最低工资下降、贫困现象日益严重,但是少数人暴富,暴富阶层财富惊人增长,社会关系不够和谐。这个时候,军人干政往往被当做治疗顽疾的猛药,或者至少社会民众更易容忍军人干政的行为。

四、结束语

综上所述,短期来看,拉丁美洲军人干政国家中军人对民主化的作用是不确定的:军人有时候安邦定国为民主化奠定基础,有时候践踏宪政成为民主化的障碍。军人干政不代表堵死民主化之路,有时候,军人干政是民主化的必经阶段;军人返回军营也不代表通向民主化坦途。长远来看,军人干政不具备终极合法性,民主巩固的结果将是军人在文人领军和宪政的原则下活动。在民主转型中的军人干政国家,一方面民主转型是大势所趋,另一方面军人干政并未销声匿迹。民主的推行需要循序渐进,既不能以牺牲稳定和发展为代价,又不能以稳定和发展为理由延缓民主化进程。民主实践必须植根于本土资源,必须在现代民主理念与传统资源之间找到一个切入点和契合面,走自己的路。应该合理利用军人的积极作用,以形成独特成功的民主模式。

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