清初行政处分制度探析——以巡按御史为主体的考察

许 颖

(中共河北省委党校,河北石家庄050061)

清代政治体制中,行政处分是王朝维系政治运行的重要手段,在具体政务实施过程中,起到督促官吏工作,严肃法制纪律,严格工作程序,以及反腐倡廉等多方面的作用,既保证了王朝对整个行政体系的监督控制,又在一定程度上确保统治机器的正常运转。而巡按制度作为清代监察体系的重要组成部分,虽然仅存于顺治一朝,但其在清初的行政处分制度中发挥了不可替代的作用,是考察清代行政处分制度所无法逾越的重要一环。

巡按制度是明清两代监察制度的重要组成部分。明自洪武时起就派遣御史巡按地方州县,永乐元年,“遣御史分巡天下,为定制”[1]206。清承明制,顺治元年,以“察吏安民”为宗旨的巡按制度就被刚刚建立新政权的清廷所采用。虽然由于各种复杂的政治原因巡按制度仅存于顺治一朝,期间曾屡行屡停①始于顺治元年五月,终于顺治十八年五月,期间曾有四次停废,实行的四个阶段:第一个阶段:顺治元年五月至顺治七年四月;第二个阶段:顺治八年三月至顺治十年五月;第三个阶段:顺治十二年七月至顺治十七年七月;第四个阶段:顺治十七年七月至顺治十八年五月。,发挥作用的时间较短,但作为清初监察体系的重要组成部分,许多行政处分案件都是由巡按御史首先提出的。

清代的巡按御史并非专门职官,而是一种定期委派的差使。由都察院会同吏部从各地御史及各部院理事官、郎中以下才品兼优者中甄选[2],选定适当人员后题名上奏,由皇帝最终确定人选。顺治初期巡按任期沿明制为一年,自顺治八年新议定巡方事宜后,巡按出差任期被定为一年零六个月[3]。

巡按御史作为“天子耳目之官”,首要职责是“察吏安民”,而履行职责的主要方式就是对违法犯罪的官吏进行纠弹。上可弹劾部院大臣、督抚、总兵等朝廷重臣,下可纠举州县、书吏等亲民之官,“凡境内贪官污吏加耗受贿等事,朝闻夕奏,毋得少稽”[4]。尤其是清代设立的抚按互纠之制,顺治八年,顺治帝在谕旨中专门强调“倘总督巡抚总兵等官有不公不法、蒙蔽专擅、纵兵害民、纵贼害良等事,许巡方御史即行纠举。若御史有故违前项禁约,许总督巡抚即行纠举”[5]。据《清实录》所记载的顺治朝共有3名巡抚先后受巡按御史参劾而分别受到降革的行政处分,如顺治五年,巡按潘朝选劾奏凤阳巡抚陈之龙御寇疎防纵兵抢掠而被降二级调外用。顺治八年,江南巡按秦世祯劾奏江宁抚臣土国宝徇庇贪污等诸多不法情事,土国宝被革职严讯。顺治十六年,山东巡按程衡劾奏山东巡抚耿焞贪婪昭著等款,顺治帝令将耿焞革职逮问。充分说明了巡按之“制督抚之专”[6]的特殊作用,体现了清初统治者借此强化皇权的深刻用意。

自顺治元年五月至顺治十八年巡按制度被废止,清廷共向15省区派出巡按御史163人,计197人次[7]。总体而言,巡按御史在清初复杂多变的政治环境下为整肃朝纲、维护吏治清明发挥了一定的积极作用,如顺治十二年,陕西巡按王继文,“疏劾布政使黄纪,兴屯道白士麟贪污不法,夺官逮治”,任内共参劾“文武吏四十余”①《清史稿》卷256,《列传·王继文传》。,确实起到了震慑百官的效应。巡按御史参劾的行政处分案件主要涉及官员贪黩、失城、从逆、才力不及等几个方面,笔者统计了《清圣祖实录》中所载的参劾案件如下表所列:

顺治朝巡按御史参劾案件统计表

可见,其中参劾官员贪黩案和涉及军政案所占比例最多。仅顺治八年九月这一个月内,就有三起这类案件被巡按御史纠参,分别是巡按御史王应元劾福建建南道佥事曾延孔贪婪狼籍、巡按上官铉劾江南徽宁道参政袁仲魁贪纵不职、杜果劾浙江绍台道副使耿应衡及金攫严道参议王镛贪黩,被参官员均被革职,而且绝大部分参劾的贪黩案件都是发生在顺治八年以后。当然,政治秩序的不断稳定、经济发展的逐步恢复为贪污腐化提供了现实土壤,但政治格局的转变却是这现象背后所不可忽视的客观因素。顺治八年正月,多尔衮去世,福临亲政,为树立自己的政治权威,顺治帝必然要培植自己的亲信势力,打击并严惩多尔衮的近臣和党羽,其中重要的一项举措就是恢复了已经停废的巡按制度,再次向全国大规模派遣巡按御史。顺治八年三月,在各巡按御史出巡之前,顺治帝在上谕中专门强调:

朝廷遣御史巡方等差,原为察吏安民,向来所差御史受贿赂、徇嘱托,身已贪污,何能察吏?不能察吏,何以安民?兹新经甄别留差各官岂尽粹白无瑕,亦姑用以俟自新。自今以后,各宜洗心涤虑、振作精神,如都察院条奏禁约:一经点差,即不得见客、不收书、不用投送书吏员役、不交接宴会饯送;一出都门毋稽时日,沿途及境内私书私馈概不得滥行收受;又轮用府州县书吏快手,事竣即行遣回,凡巡按旧书吏承差名缺一概不留;不许设中军听用等官;不许用主文代笔;不许府州县运司等官铺设迎送;不许假借公事滥差员役下府州县;不许拿访;不许拔用富豪官吏,诸如此类,难以枚举。巡方御史果能一遵禁约,自然公生明、廉生威,地方利弊民生疾苦必能上闻,大小官吏必能肃清。凡事须设法确访,毋专凭府厅开报,毋纵容司道府厅而止参州县,毋庇护大贪大恶而纠参老弱,如此则何吏不察、何民不安。倘总督巡抚总兵等官有不公不法、蒙蔽专擅、纵兵害民、纵贼害良等事,许巡方御史即行纠举。若御史有故违前项禁约,许总督巡抚即行纠举。都察院堂官尤宜督责河南掌道等官时时察访,勿拘巡方月日,不待回道考核,有真心实政先行奏闻,特旨褒嘉;有不遵禁约贪肆怠玩,先行参劾,请旨治罪,另差赴代,庶不负朕治安天下至意[8]。

上谕中突出了巡按御史的“察吏”职责,并要求各御史在临差之时必须经皇帝耳提面命、亲承戒谕,“将地方兴利除弊事宜面谕遣之”,这或许是顺治八年后巡按参劾官员贪黩案骤然增加的根源所在。可以说,巡按制度本身就是皇权的附庸物,从根本上是作为调整和平衡统治阶级内部各种政治力量对比关系并进而巩固其统治的工具而已。因而,很多行政处分案件的提出都具有相当的主观性和目的性,很难做到客观和公正。诬参、徇庇等问题也就接踵而至,如顺治十二年,吏部书吏章冕即因顺天巡按顾仁悖旨婪赃、陷害无辜而刎颈叩阍。顺治十年,浙江巡按石应泰因追赃援赦徇庇,被降一级调用。顺治十年十一月,河南巡按王亮教徇庇学臣黄日祚,被降二级调外用。顺治十五年,苏松巡按王秉衡徇庇华亭县知县擅用钱粮、不加查核而概准开销,被革职。这些弊病的存在一定程度上影响了巡按制度监察的效能,也为满洲贵族等势力不断要求取消巡按制度提供了口实:“各省巡按为察吏安民之官,近者多受属员献媚,参劾无闻,将巡按概行停止”[9]。随着顺治帝的驾崩,巡按制度因其触动了满洲贵族的利益、限制了督抚权力的发挥等诸多因素而退出了历史舞台,但作为清代监察制度的重要组成部分,它在清初的行政处分制度中占有一席之地。

[1](清)张廷玉等.明史(卷6),成祖本纪二[M].上海:中华书局,1974.

[2](清)官修.清世祖实录(卷89),顺治十二年二月赓申条[M].上海:中华书局,1985.

[3](清)官修.清世祖实录(卷55),顺治八年三月丁亥条[M].上海:中华书局,1985.

[4](清)官修.清世祖实录(卷6),顺治元年七月壬寅条[M].上海:中华书局,1985.

[5](清)官修.清世祖实录(卷55),顺治八年三月癸巳条[M].上海:中华书局,1985.

[6](清)贺长龄、魏源编.皇朝经世文编(卷18)[M].上海:中华书局,1985.

[7]吴建华.清初巡按制度[J].故宫博物院院刊,1987,(2).

[8](清)官修.清世祖实录(卷52),顺治八年三月癸巳条[M].上海:中华书局,1985.

[9](清)官修.清世祖实录(卷175),顺治十年五月甲戍条[M].上海:中华书局,1985.