积极稳妥地化解乡镇债务

周月蓉

常州市是乡镇经济最早发展的地区之一，随着经济社会的发展和农村改革的不断深化，乡镇债务不断累积，增长迅速，本文根据常州市乡镇债务调研情况，就乡镇债务现状、成因及其化解对策和建议谈些粗浅看法。

一、常州市乡镇债务现状分析

1.债务规模较大，逞逐年增长之势

常州市乡镇经济发展呈现日新月异的景象，但同时乡镇的政府性债务也呈快速增长态势。下表反映了2007-2009年样本乡镇债务情况，从表中可以看出六个样本乡镇债务总量在逐年递增，债务余额占可用财力的比例上升幅度较大，从2008至2009年上涨了13%。

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2.债务总量基本在安全范围，不同乡镇存在明显差异

尽管常州市乡镇债务规模偏大，但是总体在安全可控的范围之内。从上表可以看到，样本乡镇的债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）除E镇外均在100%以下。而地方负债率（债务余额与当年GDP比例）指标仅为3%，离10%的安全线尚有很大距离，依据常州市乡镇的经济发展水平估算，债务存量的增长速度是低于整体经济增长速度的，构成严重债务危机的可能性较小。但是不同乡镇债务水平的差异是比较明显的，如E镇虽然地方负债率指标才达到3%，但是债务率指标却超过了100%的警戒线，明显债务负担过重。

3.乡镇债务主要是基础设施融资性债务，最重要用途是公益事业投入

调查显示乡镇债务中用于本区域公益事业的比例高达92.2%，其中投入道路建设、开发区建设的资金及拆迁安置的最多，三项合计占了七成比例，如B镇2009负债主要用于三条大路、七座桥梁建设改造、河道整治，新开工项目99个，在建工程121个。这些债务与用于弥补财政经常性开支的缺口的借款相比,一般能带来较好经济效益和社会效益。

4.村级债务已基本化解

村一级主要是义务教育和其他公益设施债务。我市自07年起用2年时间共化解了3.22亿元农村义务教育债务。其他村级公益设施建设负债也通过多渠道筹措资金已逐步化解，目前村级只有一些少量零星债务。村财乡管、集中核算的办法实施以来，乡镇街道对村一级基本不允许举债办事，经济薄弱的村的公益设施均由乡镇承担。

二、常州市乡镇债务的成因分析

1.上级政府对乡镇财力的集中调控力度偏大，镇级可用财力增长缓慢

常州市乡镇经过多年经济发展，经济总量规模越来越大，财政收入年年增长，但财政收入大部分都上缴中央和各级地方政府，留给乡镇政府实际支配的很少，而经济发达地区能够得到的上级财政转移支付也是微不足道的。以A镇为例，该镇2008年实现全口径财政收入54556万元，按照武进区财政体制结算办法，当年该镇预算内可用财力8176万元，仅占当年实现财政收入的15%。2009年受金融危机影响，税收增长乏力，分成收入进一步减少。另外乡镇非税收入也越来越少，现行财政体制加大上级集中力度无疑是雪上加霜。

2.乡镇经济发展压力大，招商引资和服务民企发展任务重，投入成本大

20世纪八、九十年代，常州乡镇经济飞速发展，创造了全国城市学常州的辉煌。但此后相当长一个时期常州虽然仍走在全国经济发展的前列，但与周边城市比落后了，2009年全国五十强镇排名中苏州占了六席，无锡占五席，镇江丹阳界牌镇也名列第四十九名，常州却未占一席。因此常州乡镇的发展压力不小。乡镇政府全力以赴通过加大招商引资、产业升级力度等手段努力发展经济，大量资金基本上依靠负债融资，导致乡镇债台高筑。

3.乡镇各项社会事务负担沉重，收支矛盾尖锐

下表是三年来全市财政安排的支农资金情况表（根据2007、2008、2009年市财政决算报告提供的数据整理）。

表中我们可以清楚地看到全市支农支出虽然每年都在增长，但总体上占全市财政总支出的比例偏低（全国平均在10%以上）。财政资金支出仍以保证城市建设和社会事业发展为主，尚未真正做到城乡统筹发展。常州市乡镇地处经济发达地区，建设新农村及城乡统筹发展目标定位高，投入大，乡镇财政支出范围呈不断扩大趋势，增长缓慢的财力显得不堪重负。

单位：亿元年份支农支出全市 其中；支农支出占财市本级一般预算财政总支出 政总支出比例2007 7.04 2.49 153 4.60%2008 13.87 1.47 183 7.58%2009 16.52 1.71 218 7.58%

4.乡镇财政管理体制不完善，预算缺乏约束力，滋长乡镇举债

多年来乡镇预算编制粗，执行随意性大。不合理的乡镇绩效考评机制使少数乡镇领导热衷于“政绩工程”，预算意识淡漠，不考虑财力限制，随意追加项目，导致乡镇支出盲目扩张。在调查访谈中了解到某镇2006年一工程项目预算500多万，2008年完工决算800多万，项目支出超支60%。不严格的离任审计使得乡镇官员“新官不理旧账”，而新官在任期内为出政绩继续借新债搞建设、致使乡镇旧债未还，又添新债，加剧乡镇财政状况的恶化。

三、积极稳妥化解乡镇债务的对策建议

1.坚持城乡统筹，充分发挥公共财政的重要作用

（1）加大投入，财政资金的分配倾斜“乡镇”。实践和理论研究都表明，要使城乡一体化建设卓有成效，其中一个最关键的问题就是公共财政均等化。随着财政实力的增强和财政支出结构的优化，要从制度上打破城乡分治的格局，制定和落实统筹城乡经济社会发展的各项政策措施，财政资金的分配倾斜“乡镇”，进一步建立财政支农资金稳定增长机制，支持乡镇的基础设施建设和发展公益事业，我们认为应争取在三年内全市各级财政安排的支农支出比例达到总支出的15%，总量要翻一番。配套不足的项目不上或少上，减少各类评比考核，切切实实减轻乡镇财政支出负担。

（2）体制松绑，通过体制改革发展壮大乡镇财力。浙江省率先开始“强镇扩权”，通过体制改革给予乡镇更多的权力，确保足够的财政资金投向农村，为镇政府行使职能提供了动力，乡镇取得了显著发展成效，引发全国范围内强镇扩权改革热潮。常州市、区级政府应当参考浙江“依法下放，能放则放”的原则，出台地方政策，进一步扩大乡镇管理权限，加大财政扶持力度，比如土地出让金净收益全部归镇里，超基数部分增值税、企业所得税全额留镇等等。

（3）服务创新，发挥财政资金的杠杆引导作用。公共财政对乡镇的支持并不是简单地多给钱，应按照公共财政原则正确定位财政角色，找准切入点，发挥财政资金的杠杆引导作用，鼓励民间资本进入公共产品的供应领域。开展小城镇金融创新尝试，探索引导民间资本进入金融领域，增加乡镇金融供给，解决乡镇融资难和农民贷款难的问题，为小城镇的发展提供最需要的动力。积极运用财税政策杠杆，支持促进乡镇经济增长方式转变，努力开拓新的经济增长点，培植壮大财源，实现城乡、区域协调发展。

（4）深化改革，健全和完善乡镇财政管理体制。常州市的乡镇财政管理体制在不断改革完善，2009年乡镇已经全面实行部门预算和国库集中支付深化改革，通过改革，乡镇财政资金监管作用得到较好发挥。但是毕竟部门预算和国库集中支付推行时间尚短，实际工作中还存在很多问题，应当建立公开、公平、规范、高效的预算管理机制，实现依法理财，提高乡镇财政科学化精细化管理水平，增强乡镇财政调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。

2.增强风险意识，加强制度建设，实现阳光融资

（1）正确认识乡镇债务，增强债务风险意识和偿债意识。各乡镇依靠负债加快发展的过程充分证明负债融资在乡镇建设中发挥了不可替代的作用。但是目前总量巨大的乡镇债务可能导致的风险也不能掉以轻心，如果借债规模与其还本付息能力严重错位的话，财政风险将会非常大。各级政府部门要高度重视乡镇债务问题，牢固树立债务风险意识和偿债意识。举债建设决策和审批均要慎重，要根据经济发展的实际需要，正确估算自身的偿债能力，量力而行。对一些需要大额贷款投入的重大项目，要反复论证，多方听取意见，并对偿债计划进行专项评估，以确保乡镇财政的偿债能力。项目建设过程严格管理，搞好监督，使建设项目能够发挥应有的效益。建立决策责任追究制度，把偿债问题列入各级领导干部的政绩考核指标中，强化各级领导干部的风险意识和信用观念，有效防范和控制债务风险的发生。

（2）政策改革和制度建设相衔接加强债务管理，走向阳光融资。财政部中央研究所所长贾康指出的，解决地方债务问题应该是一个疏堵结合、有堵有疏、走向阳光融资的制度建设过程。要把融资管理、整体配套改革和财税体制健全化结合起来，科学合理地制定政府中长期举债计划，建立科学的统计报告制度，提高政府性债务的透明度，完善现有的债务管理制度、地方政府债务风险预警机制等，构建较完善的地方政府债务管理体系。

经济发达地区乡镇债务管理是各级政府面临的一项复杂工程，但是只要能科学保持乡镇经济增长速度，加上各方对地方债的高度重视，应该有信心逐步化解掉已经形成的不良债务，并通过加强管理继续发挥乡镇债务在新农村建设和统筹城乡发展中的积极作用。