财政支出结构与城乡收入差距——基于全国东、中、西部地区省级面板数据的经验分析

王艺明,蔡 翔

(厦门大学财政系,福建厦门361005)

一、绪 论

我国作为转轨经济国家,自1978年实施经济体制改革和对外开放以来,“效率优先,兼顾公平”始终是改革与发展的主线。在这样的指导思想主导下,居民收入的总体水平快速提高,并带来了国民经济的持续高速增长。然而,随着经济总量发展和提高经济效率问题逐步得到相对的解决后,社会公平问题逐步上升为突出问题。近年来,社会财富分配相对集中,城乡收入分配差距增大的现象日益严重,如不迅速采取措施,则有加大两极分化和向社会承受极限接近的危险。全国城乡居民人均收入差距由 1998年的3 263.1元上升到2008年的11 020.14元, 10年间差距扩大了约3.4倍,城乡收入差距的年份变化趋势见图1。城乡收入差距的不断上升不仅对经济的长期增长和整体效率的提高产生障碍,而且影响社会的和谐与安定。

图1 全国城乡人均收入差距(1998-2008年)

收入分配是公共财政的一大职能,财政支出政策作为一种政策手段,对居民收入分配调控具有其独特性作用,是其他政策不可替代的。但是长期以来财政在追求“效率优先、兼顾公平”的原则中,偏重于效率优先,从而在一定程度上扩大了城乡居民收入差距。目前城乡收入差距过大已经成为经济、社会发展的一大障碍,因此,财政支出政策在促进经济增长时多侧重一点收入分配公平显得比较重要。进一步增强财政支出政策对城乡居民收入分配差距的调控功能,是我国现阶段乃至未来经济发展所必须面对和解决的问题。

财政支出规模巨大,类型较多,对社会公平的影响是多方面的。不同规模、不同类型的财政支出对收入分配公平的作用力度是不同的。以按经济性质分类为例,购买性支出(如基本建设支出、农业支出、科教文卫支出等)由于政府以商品和劳务的购买者身份出现在市场上,与微观主体进行等价交换,因此对社会生产和就业有直接影响,对收入分配只有间接影响。而转移性支出(如社会福利救济费、社会保障补助支出等)是政府将资金直接转移到领受者手中,不存在任何交换活动,因此对收入分配有直接影响,对社会生产和就业的影响也是间接的。

虽然购买性支出对收入分配只有间接影响,但不同的购买性支出对收入分配的影响也是不同的。首先来看基本建设支出,由于政府投资有一定的目的性,对所投资的行业、地区有一定选择,能够接受政府投资的行业和地区的有关人员其收入水平也有可能间接提高。政府的行政管理费支出提高政府公务员工资和其他“吃财政饭”的人员工资,直接增加了这部分人的收入。财政的文教科卫支出是针对起点公平情况而言的,政府为每个人创造平等的受教育条件和平等的医疗保健条件都属于起点公平的范畴,为最终实现结果公平创造条件,是影响社会公平的重要因素。农产品属于私人产品,农产品市场是一个竞争市场,但农产品的生产有特殊性,对农业进行扶持和保护是各国政府所普遍采取的政策。在中国由于存在较大的城乡差距,财政支农支出又体现了解决城乡之间差距的作用,这样财政支农支出对调控城乡收入分配差距能起到重要作用。对于上述几类政府购买性支出,由于受益人的收入水平的不确定性,很难精确评价其对城乡收入差距的影响,需要依赖我们的实证考察。

各种类型的转移性支出同样能够调控社会公平,它们对收入分配的影响是直接的。社会保障补助支出体现了个人收入自我平衡的特点,而财政对社会保障补助的“保底”支出提高了领受人的收入水平。社会福利救济支出是典型的提高低收入者收入水平的支出,会增进低收入群体的利益,也使低收入群体的实际收入效应增加。

从以上的分析我们可以看出,财政支出结构在理论上可以影响城乡收入分配差距,但各个支出项目的具体影响方向有赖于我们的实证考察。近年来,国内也涌现出一些实证研究财政支出结构与城乡收入差距的文献。其主要是采用全国性时间序列数据,构建财政支出结构与城乡收入差距的计量模型。自变量主要是用财政支出的各个项目,也就是财政支出结构,但衡量城乡收入差距的解释变量不尽相同。孙文祥和张志超(2004)以城镇对农村居民的人均收入差额与农村人均纯收入的比值为解释变量;冉光和、唐文(2007),王莉(2007)以城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为解释变量;刘成奎,王朝才(2008)则用城乡居民收人差(城镇居民人均收人减去农村居民人均收人)来衡量收入分配。由于他们在关键指标的选取、样本单位的确定上存在着差异以及数据性质的不同,得出的结论也不尽相同。

综观前人的研究,大多采用时间序列或截面数据进行实证研究,而采用面板数据进行研究较为鲜见,且他们的研究所控制的变量太少,其结论的可靠性不高。我国幅员辽阔,地区间经济发展水平和财政实力间有一定的差距,财政支出政策也有所不同,若采用全部省份考察财政支出结构对城乡收入差距的影响可能会出现竞争对象范围选择方面的偏差。本文运用省级面板数据,按照区域发展理论把中国分为东部、中部、西部地区,并引入对外开放程度、失业率、产业结构等一系列控制变量,全面实证考察各地区财政支出结构对城乡收入分配差距的影响。

二、模型设定与变量选取

为了实证分析财政支出结构对城乡收入差距的影响,我们建立了如下回归方程:

下标i和t(t=1998,…,2006)分别代表第i省和第t年,我们的样本包括了西藏以外的30个内地省、直辖市和自治区。C为截距项α,j、βk为回归系数ε,it是残差项。Y是代表城乡收入差距的指标,即城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,这个变量的值越大,表示城乡收入差距越大。Xj是省级政府当年主要财政支出项目占地方财政支出的比重,是本文重点考察的一系列解释变量。Dk为一系列控制变量。Xj的具体设定如下:

X1表示省级政府当年基本建设支出占地方财政支出比重;X2表示省级政府当年支持农业生产和事业的支出在地方财政支出中所占的比重;X3表示省级政府当年行政管理费支出占地方财政支出的比重;X4表示省级政府当年文教科卫支出占地方财政支出比重,计算公式X4=(省级政府文体广播事业费+教育事业费+科学事业费+卫生经费)/地方财政支出;X5表示省级政府当年福利保障支出占地方财政支出比重,计算公式X5=(省级政府抚恤和社会福利救济费+社会保障补助支出)/地方财政支出;X6表示省级政府当年企业改造支出占地方政府财政支出的比重,计算公式X6=(省级企业挖潜改造资金+科技三项费用)/地方财政支出。

有关控制变量D的选择,我们的模型包括如下变量:

fiscalexp用来度量政府对经济活动的参与程度,指标是当年的省级政府财政支出在 GDP中所占的比重。中国的地方政府在经济生活中始终扮演着重要的角色,由于中央政府通过GDP增长率来考核地方政府的业绩,因此地方政府的首要目标就是发展当地的经济,而经济的增长又主要来自于城镇地区的非农产业。因此,地方财政支出必然带有城镇倾向,地方财政占GDP的比重越高,城镇地区从地方政府支出中所得到的好处越多,城乡收入差距就越大。我们预期这个变量的系数为正。

unemp loy代表失业率水平,笔者以各省份城镇登记的失业率来表示各省份失业率水平。由于存在着就业的不平等,穷人更易于失去工作,从而加剧收入的不平等。从我国近几年来失业人员的构成看,那些文化程度较低、年龄较大,所处行业为农、林、牧、副、渔、制造业等工资较低的行业的人员在全部失业人员中所占比重较高,因而我们预期在全国层面上,该变量的符号为正。

structure代表各省份第一产业增加值占 GDP的比重,用来衡量产业结构。由于第一产业的从业人员主要是农民,因而第一产业增加值占GDP的比重越高也就意味着农民的相对收入提高了。我们预期在全国层面上,该变量的系数为正。

trade用来度量开放程度,指标是各省份当年按美元与人民币中间价折算的进出口总额在GDP中所占的比重。中国经济更多地融入国际市场推动了中国的制造业以及与贸易相关的金融贸易业和服务业的发展,由于相关产业集中在城镇地区,贸易的发展主要有利于提高城镇居民的收入,因此,我们预期在全国层面上,经济的开放将加大城乡收入差距。

我国幅员辽阔,地区间经济发展水平和财政实力间有一定的差距,财政支出政策也有所不同,若采用全部省份考察财政支出结构对城乡收入差距的影响可能会出现竞争对象范围选择方面的偏差。我们根据区域发展理论将样本划分为东部地区、中部地区和西部地区①,全面实证考察各地区财政支出结构对城乡收入分配差距的影响。

本文包含的变量较多,某些变量在特定年份的数据存在缺失。1998年之前的年份及2007年后的财政收支分类改革使财政支出的数据与这几年的数据在统计口径上存在较大的差异。考虑到相关数据的可获得性,我们选取数据的时间跨度为1998-2006年。原始数据来源于《中经网统计数据库》及历年《中国统计年鉴》。

三、实证结果及分析

根据以上设定的计量方程,运用Eview s 6.0对相关数据进行回归,我们得到如下回归结果。

表1 分地区回归结果

四个模型的调整R2都在60%以上,且全国和中部地区在80%以上,这说明四个模型的拟合效果整体不错。四个模型F统计量的P值均为0,说明四个模型的系数均通过联合显著性检验。我们根据Hausman检验来判断应该采用固定效应模型还是随机效应模型,根据 Hausman值,全国地区和中部地区采用固定效应模型,东部地区、西部地区采用随机效应模型。以下我们具体分析每个财政支出项目对城乡收入差距的影响。

1.基本建设支出

基本建设支出对城乡收入差距的影响存在区域性差异。具体来说,在中部和西部地区,基本建设支出扩大了城乡收入差距,且在统计上显著。在东部地区,基本建设支出缩小了城乡收入差距,其系数通过了1%水平的显著性检验。综合作用的结果,基本建设支出在全国总体层面上扩大了城乡收入差距。笔者认为这和我国基本建设资金投放的城镇偏向有关。城镇地区基础建设(如交通、通讯、电力等)投资规模巨大,对当地经济具有很强的拉动作用,农村基础设施建设费用得不到保障,越是落后的地区,基础设施建设就越落后。农村落后的基础设施进一步加剧了城乡居民收入差距,因为农田水利设施、农村交通运输、仓储设施、农产品市场及农业气象服务设施等农村基础设施的落后,不利于农业和农村经济的发展,从而不利于农村居民收入的增长。东部地区的基本建设支出显著缩小了城乡收入差距,这表明东部地区的基本建设支出资金的使用效率较高,在城镇和农村之间的分配比例较为合理,其做法值得中西部地区借鉴。

2.农业支出

在全国总体层面上,农业支出显著缩小了城乡收入差距,其系数通过了1%水平的显著性检验,这与我们的预期相符。财政支农支出是再分配过程中国民收入对农业的净流入,它对增加农业投入和农民收入有着明显的作用。财政支农支出着重对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目及大中型农业基础建设项目进行投资,为农户增加农业投入创造条件和起积极引导作用,使农户把更多的资金投入到农业,从长远看会提高农民的收入,因而农业支出会缩小城乡收入差距。但令我们惊讶的是,西部地区的农业支出扩大了城乡收入差距,且在统计上显著。这表明西部地区的农业投入不足,我们应该进一步加大西部地区农业支出的比重,优化农业支出的结构,提高西部地区农业资金的使用效率。西部地区在农业支出方面可以借鉴东中部地区的做法。

3.行政管理费支出

在东部、中部、西部地区,行政管理费支出均扩大了城乡收入差距,其系数在统计上显著。综合作用的结果,行政管理费支出在全国总体层面上显著扩大了城乡收入差距。这与我们的预期相符,行政管理费支出的主要受益对象为城镇地区的公务人员,公用经费服务的范围和对象也是以城镇居民为主,能够为城镇居民提供较完善的经济发展环境,促进城镇居民收入提高。相反,农村居民从行政管理支出中受益的机会几乎为零,导致该项支出对扩大城乡居民收入差距有显著作用。

4.文教科卫支出

文教科卫支出对城乡收入差距的影响存在区域性差异。具体来说,在东部和中部地区,文教科卫支出缩小了城乡收入差距,其系数分别通过10%和1%的显著性水平检验。在西部地区,文教科卫支出扩大了城乡收入差距,其系数在1%水平上显著。综合作用的结果,文教科卫支出在全国总体层面上扩大了城乡收入差距。笔者认为这是我国多年来文教科卫支出的城镇偏向政策所致。文教科卫支出的城镇偏向政策促进了城镇地区人力资本积累的增加,进而促进了城镇地区的经济发展和居民收入提高;而农村地区人力资本积累却呈现下降趋势,表现为有知识的年轻农民工大量进入城镇就业,而留在农村的多是缺乏知识的老弱妇孺,农村经济发展必然受到限制,收入提高乏力。我们发现,西部地区文教科卫支出比重扩大1%,会导致城乡收入差距扩大17.7%,其远远大于全国层面上的1.68%。这表明西部地区的文教科卫支出有比较严重的城镇倾向,农村的文教科卫支出投入严重不足。

5.福利保障支出

福利保障支出对城乡收入差距的影响同样存在区域性差异。具体来说,在东部地区,福利保障支出缩小了城乡收入差距,但在统计上不显著。在中部地区,福利保障支出缩小了城乡收入差距,其系数通过1%水平的显著性检验。而在西部地区,福利保障支出扩大了城乡收入差距,其系数在1%水平上显著。综合作用的结果,福利保障支出在全国总体层面上扩大了城乡收入差距,且在统计上显著。笔者认为是城镇偏向的社会保障制度导致城乡居民收入差距的扩大。目前城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全,且覆盖面广,而针对农村居民的社会保障项目不仅种类少(主要只是社会救济项目),而且已有的保障项目的覆盖面也很小。1997年以来,城市社会保障支出占全国社会保障支出的比重一直保持在95%以上,支出总额远远高于农村,城市人均社会保障支出也远远高于农村人均社会保障支出,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90多倍②。我们还发现,西部地区福利保障支出比重扩大1%,会导致城乡收入差距扩大7.5%,这远远大于全国层面上的1.29%。这表明西部地区的福利保障支出有比较严重的城镇倾向,农村的福利保障支出投入严重不足。

6.企业改造支出

在东部、中部、西部地区,企业改造支出的系数均为负数,且在东部和西部地区分别通过了1%水平的显著性检验。综合作用的结果,企业改造支出在全国层面上缩小了城乡收入差距,但其系数不显著。这说明,在全国层面上,我们应进一步加大对城镇和农村各类企业的改造支出,促进企业的自主创新与生产效率的提高,从而扩大企业的生产经营能力,进一步提高城乡居民的收入,缩小城乡收入差距。

7.相关的控制变量

省级政府财政支出占GDP的比重在全国层面、东部地区、中部地区、西部地区均不同程度扩大了城乡收入差距,这与我们的预期相符,说明我国地方政府的财政支出有比较明显的城镇倾向。各省失业率对城乡收入差距的影响存在区域性差异,在东部地区,其促进了城乡收入差距,且在统计上显著;在中部和西部地区,其不同程度缩小了城乡收入差距,在全国层面上其促进了城乡收入差距,这与我们的预期相符。第一产业增加值占GDP的比重在全国层面上缩小了城乡收入差距,其系数通过了1%的显著性水平检验,这与我们的预期相符。各省进出口总额占GDP的比重对城乡收入差距的影响存在区域性差异,在东部和中部地区,其不同程度地扩大了城乡收入差距;在西部地区,其显著缩小了城乡收入差距,在全国层面上,其扩大了城乡收入差距,这与我们的预期相符。

四、主要结论和政策建议

根据本文的实证结果,不同的财政支出项目对城乡收入差距有不同的影响,我们应该适当加大那些有利于缩小城乡收入差距的财政支出规模,适当缩小那些扩大城乡收入差距的财政支出规模。而且我们发现某些财政支出项目对城乡收入差距的影响存在区域性差异。因此,我们研究财政支出结构对城乡收入差距的影响,不能仅就全国层面上进行考察,还需分区域进行。具体政策建议如下:

1.进一步增加农业支出和企业改造支出的比重

本文的实证结果表明,农业支出和企业改造支出在全国层面上都缩小了城乡收入差距。我国各级政府应加大农业支出的比重,并优化支出结构,力求支出效用最大化。加大对农业生产的投资和贷款力度,保证财政支农资金的增长幅度,增加用于农业发展的比例和额度,逐步提高国家财政用于农业的支出比重。改进财政支农投人管理体制,建立高效、完善的财政投入和监管机制,提高资金的使用效益。我国各级政府也要进一步加大企业改造支出,提高企业改造资金的使用效率,鼓励企业自主创新,促进企业生产效率的提高和生产经营能力的扩大。

2.统筹城乡发展,扭转财政支出的城市偏向政策

本文实证结果表明,基本建设支出、科教文卫支出和福利保障支出在全国层面上均扩大了城乡收入差距,笔者认为是由于这些支出项目的城市偏向政策所致。我国各级政府要统筹城乡发展,提高财政对农村基本建设、科教文卫、社会保障等事业的投入,切实扭转政府在财政支出等方面的城市偏向政策,实现城乡协调发展。具体如下:

(1)要按照城乡统一的发展趋势,逐步建立起适合我国国情的农村社会保障制度。我国属于发展中国家,经济基础相对薄弱,还未达到像西方发达国家那样,为农民提供较为全面的社会保障。今后一个时期,应逐步建立起多层次的农村社会保障体系,缩小城乡社会保障水平的差距。

(2)要强化中央和省级财政对农村科教文卫的投入力度,提高科教文卫支出的财政管理级次,以利于缩小城乡之间科教文卫经费的差距,切实改善农村的科教文卫事业。

(3)加大对农村的基本建设支出。要逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入财政投资范围,对农村的公共工程建设,如乡村道路、饮用水、电网、有线电视、小型水利建设等,要逐年增加投资量,切实改善农村的基础设施。

3.适当压缩行政管理费支出规模

根据本文的实证分析,行政管理费支出在全国层面上显著扩大了城乡收入差距。各级政府应适当压缩行政管理费支出规模,抑制人员经费过快膨胀,并且优化行政管理支出的结构,坚决压缩人员经费所占比重,在保持公用经费支出总量随经济增长而适当增长的同时,适当增加公用经费对农村的占比,提高对农村的服务水平,不断提高行政管理费资金的使用效率。

4.加大对西部地区农村的财政投入,实现区域均衡发展

根据本文的实证结果,基本建设支出、文教科卫支出、福利保障支出对城乡收入差距的影响存在区域性差异。这些财政支出项目在东部地区缩小了城乡收入差距,在西部地区却显著扩大了城乡收入差距,且其系数要远远大于全国层面上的系数。这表明西部地区的基本建设支出、文教科卫支出、福利保障支出有比较严重的城镇倾向,且让我们惊讶的是,西部地区的农业支出显著地扩大了城乡收入差距,这表明西部地区农村的财政投入严重不足。因此,各级政府要加大对西部地区农村的财政投入,提高西部地区农村的公共产品供给,中央政府的转移支付要适当偏向西部贫困地区,提高西部地区的财力。中国的三大地区要协同发展、互相促进,实现区域均衡发展。

注释:

①属于东部地区的省(市、自治区)有北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、海南、山东、广东;属于中部地区的省(市、自治区)有山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;属于西部地区的省(市、自治区)有重庆、四川、贵州、广西、内蒙古、云南、陕西、青海、甘肃、宁夏和新疆;西藏自治区的政策和地理条件具有特殊性,且缺失数据太多,没有包括在本文的样本中。

②数据来源:曾国安、胡晶晶.论中国城市偏向的财政制度与城乡居民收入差距.财政研究,2009.(02).

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[6]刘成奎,王朝才.财政支出结构与社会公平的实证分析[J].财政研究,2008,(2).

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