加强公安消防部队应急救援工作的立法思考

□ 赵国勇

2009年5月1日起生效的 《中华人民共和国消防法》第一条规定：“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”这是关于消防法立法宗旨和立法目的的规定，和原《消防法》第二十七条和三十四条的相关规定比较，在立法层面加强了公安消防部队应急救援工作职责。

一、公安消防部队“加强应急救援工作”的立法背景

2000年至2007年全国公安消防部队参加除火灾以外的其它灾害事故抢险救援和社会救助超过百万次，抢险和紧急疏散遇险人员66万余人。2007年公安消防部队参加抢险救援的出警次数已达出警总数的66.8%。目前，公安消防部队参加其它灾害事故的抢险救援工作任务量，已经达到火灾扑救任务量的2倍之多，并呈逐年上升趋势。

2008年 “5·12”四川汶川特大地震灾害发生后，全国公安消防部队按照党中央、国务院的部署，快速反应，在全国范围内集结消防官兵13434人，最大限度地抢救群众生命，从塌陷废墟中搜救8100人，其中生还1701人，转移解散被困群众51730人，医护救助13109人，是搜救生还率最高的一支专业队伍，得到党中央、国务院的充分肯定，赢得了广大人民的高度赞誉。

修订后的 《消防法》在加强公安消防部队应急救援方面的规定，符合我国经济社会发展要求。

1．应急救援的含义。

应急救援是指在发生危及国家和人民生命财产安全，影响社会公共秩序，在急、难、险情况下而进行的紧急救助活动。具体包括两层含义：其一是应急，其对象是正在进行中的灾害事故；其二是救援，其对象是已经发生了的灾害事故。灾害事故可以分为自然灾害和人为灾害。自然灾害如飓风、暴雨、洪水、泥石流、滑坡、崩塌、地震、雷电、冰雹、干旱等；人为灾害如化学泄漏事故 （人员伤害、环境污染）、道路交通事故 （化学物品运输、重大人员伤害）、空难、水上交通事故、水下沉没事故（人，危险品、枪支、赃物等特殊物品，阻航物体）、人员坠落、受困、核事故 （放射性污染）、坑道遇险、建筑物倒塌、大面积的泄漏积水、燃气泄漏、压力燃气爆炸事故、化学恐怖袭击（纵毒、释放有害气体）等。

2．应急救援工作的特点。

灾害的发生往往具有突发性，事先没有明显的征兆，即使有一定预期的灾害，也很难准确预测其发生的具体时间和地点。而一旦发生，就有可能造成大量人员伤亡和财产损失。它的这种不确定性、突发性和危害性，使应急救援工作表现出如下特点：

二、应急救援的含义和特点

（1）应急救援行动的迅速性。

无论是哪一类灾害事故，其突发性、偶然性以及时间、地点和性质的不确定性造成事先无法预知，一旦发生就会在短时间内造成严重的破坏，这就要求应建立快速的应急救援、应急响应机制，能迅速接收和传递灾害事故信息，要做到力量调集迅速，战斗部署、战斗展开迅速。

（2）应急救援指挥决策的准确性。

参加应急救援的各级人员必须了解和掌握各类灾害事故的成因、危害特点及其发生、发展的规律；采取正确的处置程序和方法，做到心中有数，一旦发生问题，能基于灾害事故的规模、性质、特点、现场环境等信息，正确地预测事故的发展趋势，准确地对应急救援行动和战术进行决策，准确地指挥开展应急救援工作。

（3）应急救援工作的复杂性、艰巨性。

自然灾害和意外事故，在其发生、发展及处置的过程中，由于受现场气象、地形地物、周边环境和事故源不清等多种因素的相互作用和影响，往往使灾害现场复杂多变、险象环生，有的还伴有次生灾害出现，这就给抢救受害人员和处置险情造成了巨大的困难，致使应急救援工作异常艰巨。

（4）应急救援工作的多样性、协调性。

多样性指应急救援行动方案多样，指挥方式多样，指挥手段多样。协调性指应急救援工作是在当地政府的统一领导下，各有关部门、单位共同参与、相互配合进行处置的一项工作。因此，在应急救援过程中就要根据灾害事故的性质、特点、危害程度采用适宜的处置方法和措施；根据领受任务的不同，与各参战单位相互配合，协调一致，发挥整体威力，战胜险情。

各类灾害事故对人类的生命财产安全造成严重威胁，灾害发生时仅仅靠当事人的自救难以摆脱困境，一方有难八方支援，动员各种社会组织和社会力量的参与，是世界各国抗灾救灾的普遍做法。灾害事故的严重性和复杂性，决定了抢险救灾的复杂性和广泛参与性。在参与应急救援的各种组织中，公安消防部队是一支主力军。

三、公安消防部队参加应急救援的优势

应急救援主要包括化学救援、救人救险、排障抢险、抗灾救灾等诸多方面的急、难、险、重任务和内容。公安消防部队参加应急救援工作不仅是社会客观形势发展的需要，也是由公安消防部队自身性质和条件决定的。

1．应急救援是法律赋予公安消防部队的职责。

原 《中华人民共和国消防法》第27条规定：“公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”。第34条规定：“公安消防队参加火灾以外的其他灾害或者事故的抢险救援工作，在有关地方人民政府的统一指挥下实施。”2006年5月10日，国务院颁布的 《关于进一步加强消防工作的意见》中提出：“公安消防部队在地方各级人民政府的统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾、气象灾害、地质灾害、森林、草原等自然灾害，矿山、水上事故、重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。”

2009年5月1日生效的现行 《消防法》更加强调公安消防部队的应急救援工作职责，在总则部分第一条就规定：“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”把加强公安消防部队应急救援工作作为消防法的立法宗旨加以强调。

上述法规和纲领性文件均赋予了公安消防部队承担火灾以外的其它灾害事故的应急救援使命，为消防部队实施应急救援提供了强有力的法律保障。

2．公安消防部队应急救援是经济、社会发展的要求。

大量事实表明，随着社会进步，经济建设的发展，灾害事故也日益突出。随着科技的发达，新事物的出现，灾害的种类不断增加，灾害事故的危害也越来越大。同时，随着社会的进步，经济的发展，人民群众对生活质量的要求也越来越高，政府承担的责任也越来越重大。灾害一旦发生，政府应快速反应，迅速出动救援组织，最大限度保护受灾人民的生命、财产安全。

长期以来，公安消防部队大量参与了火灾以外的其它灾害事故的救援工作，为保护受灾人民的生命财产安全、经济建设顺利发展作出了重要贡献。

3．公安消防部队应急救援具有装备优势。

应急救援具有复杂性、险恶性等诸多方面的特点，必须具有必要的现代化救援装备才能胜任。各地消防部队配备了救援车、举高车、照明车、破拆工具、救生器材、防毒防化器材等大量特勤装备和现代通讯设备。加之，消防部队分布广泛，遍布全国各地的每一个县，战备执勤从不间断，24h执勤。这些得天独厚的条件使得公安消防部队在应急救援中能够最快到达现场，最快熟悉环境，最快展开救援，将灾害带来的损失最小化。

4．高素质队伍为夺取应急救援胜利提供了重要保障。

公安消防部队是我国政府领导的高素质现役部队，他们纪律严明、作风优良，全心全意为人民服务，服从和服务是他们的天职，能坚持人民利益高于一切，想人民所想，急人民所急。在队伍结构上始终保持年轻化，组成人员经过长期的体能训练、业务训练和实践锻炼，具有良好的心理素质和身体素质。在危急关头，他们机动迅速，勇于牺牲，敢打硬仗、恶仗，同时部队有大量受过特殊训练的专业人才，技术力量雄厚，为完成日益艰巨、复杂的应急救援任务提供了强有力的素质保障。

5．公安消防部队应急救援符合国际发展趋势。

消防队伍担负应急救援工作是国际上的普遍做法，世界各国普遍利用消防部门的力量进行应急救援活动。如美国的消防队大都担负紧急救援任务，“9·11”事故救援，美国消防队伍勇立头功。日本在 《消防组织法》和 《消防法》中明确规定消防机构的三大任务是：救火、救急、救助。为了保障三大任务的完成,在全国相应建有防灾训练中心，配备了应付各类救援所需的装备。我国香港特别行政区在消防条例中也明确规定消防处的主要职责是为市民提供应急服务，负责境内的灭火、海陆拯救工作以及机场发生空中事故的救援工作。同时，为市民提供救护车服务和就防火事务提出意见。法国、英国、俄罗斯等国家消防队伍也都担负着应急救援任务。所以加强我国公安消防部队应急救援工作符合消防国际发展趋势。

四、公安消防部队应急救援的范围

公安消防部队参加应急救援，首先要解决的问题是明确自身定位，即解决公安消防部队在应急救援中的角色问题，解决公安消防部队是应急救援唯一力量还是主要力量的问题。其次是明确应急救援的范围。

灾害事故的多样性决定应急救援工作的复杂性，应急救援工作不是消防部队独立作战所能完成的任务，是需要多个部门共同参与的一项社会工作。消防部队只是应急救援的骨干力量，而不是唯一力量。对此，法律已有明确规定。2007年5月9日，公安部消防局组织制定的 《公安消防部队抢险救援勤务规程 （试行）》对此作出了明确规定，该规程第四条规定：“公安消防部队参加抢险救援工作，必须在政府的统一领导下，充分发挥应急救援骨干力量的作用，加强与公安相关警种、武警以及安监、卫生、供水、供电、供气、环保等部门的密切配合，完成灾害事故抢险救援任务。”

2006年国务院印发的 《关于进一步加强消防工作的意见》，以列举的方式规定了公安消防部队应急救援的范围，公安消防部队除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑塌陷、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。

五、如何更好地发挥公安消防部队抢险救援的作用

作为应急救援工作的主要力量，公安消防部队应在以下几个方面做好准备：

1．进一步加强消防部队特勤队伍建设。

面对目前日益增多的特殊灾害事故，要打赢应急救援的硬仗，就必须加强消防部队的拳头队伍——特勤队。特勤队伍建设既要考虑客观实际的需要，又要考虑经济实力的可能，必须突出重点，兼顾一般，合理编成，区别配置。

根据特勤队承担任务的需要，配齐配强人员。要选配好特勤大、中队队长、班长和特勤车辆管理员。在兵员编配中，必须把握各年度兵 （士官）的适当比例，保持合理的梯次结构。在作战体制的编制上，使其趋向于灵活、快速、多变，指挥顺畅，并具有较强的跨地区机动作战能力和独立作战能力。又可根据需要灵活组合，实施合同或联合作战。

加强特勤部队装备建设，要结合我国的实际情况，借鉴国外的经验，依据本地区和周边地区可能发生的大的特种灾害事故和情况，来考虑加强特勤队伍的装备建设。具体落实上，一是各地人民政府要切实贯彻落实中央领导指示，立足于 “打大仗，打恶仗”，加强消防救援装备的配备，强化处置手段。并逐年加大对特勤装备的资金投人。二是特勤装备配备要瞄准先进技术和优良的性能，注重合理的装备结构，确保功能完备，检测手段、消除手段和堵漏手段科学有效，保证一旦发生灾害事故，把危害降低到最小的程度。三是当前所筹资金要优先用于购置消防特勤队伍急需的化学和毒气侦检仪器、洗消装备、防护、救生、抢险、破拆和通信器材，以及相应的特种车辆、装备。

在加快消防特勤队伍装备现代化的同时，还要从我国和各地实际出发，因地制宜，挖掘现有消防装备潜力，自行研制、革新和配备切合实战的器材装备，提高作战水平，缓解现有装备与实战需要的矛盾。

2．加强应急救援业务训练。

第一，平时要做好思想准备，要经常对消防执勤人员进行减灾、救灾教育。强化应急救援意识。进一步教育全体指战员明确承担社会救援任务的法律责任，自觉履行维护公共安全的职能，为人民群众排忧解难。

第二，加强灾害事故处置救援预案制定，深人调查研究，主动了解、掌握辖区容易发生特殊灾害事故的源头状况，制定有针对性的处置预案。充分利用计算机制图、编程等现代科技手段，保障应急救援预案的规范化，并在此基础上加强模拟演练，不断修改完善。使预案更加科学合理，贴近实战。

第三，加强实战演练，以过硬的素质做好打恶仗的准备。特种灾害事故处置、救援与常规灭火不同，其技术性强、危害性大、涉及范围广。参战人员需要掌握更多的科学知识专业技能。因此，公安消防队伍必须加强有针对性的训练，深入开展科技练兵活动。

3．加强同地方行业、部门和单位救援力量的协作与配合。

应急救援是一项复杂的系统工作，涉及社会方方面面，需要诸多部门和单位共同参战，公安消防部队参加应急救援要主动加强同地方部门、行业和单位救援力量的协作配合。对于化学事故等应急救援，消防部队作为主战力量，必须加强与地方专业技术人员和队伍的协同，充分发挥他们的装备和技术优势，共同完成救援任务。对于像水灾、地震重大灾害事故和特种事故处置，参战单位和人员较多，消防部队要积极主动担负突击性的紧、难、险攻坚任务，并协调好水、电、气、医疗和社会志愿者等队伍，保持各方面的信息沟通和配合，保障抢险救援现场的井然有序。★