积极调处山林纠纷推进林权制度改革

■唐丽影

积极调处山林纠纷推进林权制度改革

■唐丽影

安徽的集体林权制度改革于2006年开始试点，2007年在全省全面开展。三年多来，已取得了阶段性成果。目前，已完成勘界面积5287万亩，占应勘界面积的99.1%。在集体林权制度改革的推进过程中，我省把妥善处理林权纠纷贯穿林改工作始终，积极主动地做好调处工作，尽可能把纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，为巩固和扩大林改成果打下了坚实的基础。

林权纠纷发生的深层次原因

第一，人口变化引发出的新问题。日常人口变化与林业“三定”时责任山一次分到户的矛盾是这次林改中普通存在的问题，也是比较棘手的问题，个别地方反应尤其激烈。林改有一个时间点，但人口变化是长期不断的，超过这个时间点随时随地都可能发生人口变化。我省在1981年开展林业“三定”工作，经过近30年，当时的“均山”现已“不均”，尤其是80后出生的人口，强烈要求再次分山。

第二，林权流转不规范。上世纪90年代以来，我省各地先后开展林权流转和股份制经营探索，但在程序、评估、公开性等方面存在一些问题。一是流转程序简单，操作不规范，合同、协议不完备；二是部分流转存在“三过”现象，即流转时间过长、面积过大、价格过低；三是少数地方存在暗箱操作，代为作主，将已分给群众责任山以种种借口收回流转给他人；四是部分群众强烈要求收回已流转的集体经营的山林，造成经营者难以继续经营。

第三，国营、集体、农户之间的林地纷争。一是国营与集体之间的权属之争。在计划经济条件下，集体和国营均为公有制形式，矛盾尚不突出。后随人口增加和人地矛盾进一步显现，集体和群众蚕食国营林地时有发生，集体多站在农户一边，日久造成争议和纠纷。二是集体林场与周边村组的矛盾纠纷。上世纪70年代我省林区县纷纷建立乡（办）村（办）林场，乡村林场的林地多从周边村民组征调集中形成，“三定”时已核发了林权证。由于征调林地不均或利益分配含糊不清，加上林地的市场价值提高，有的村民组纷纷要回林地所有权和使用权。三是村组之间、组组之间权属争议。由于过去历次土地林地调整造成的矛盾，有的因人事变更，证据丢失而引发矛盾纠纷。再者由于多次行政区划调整，并乡并村后采取的不当做法或土地依附关系、利益关系未调整好而引起的纠纷。

第四，集体山场分与不分的纷争。我省部分县（市、区）“三定”时保留的集体山场，大致分为四种类型。一是山区县多数为边远或立地条件较差的山场；二是半山区或少山区人多山少不易分或分了难以经营的山场；三是城郊或已规划为重点工程占地区域；四是生态脆弱区等。这次林改部分农户要求将集体山场均山到户，也有农户认为人均林地面积过小，分割困难，到户后不利于生产经营和管理。如一些少林县的乡镇、村就出现分与不分的两种观点，引发了要求分的农民不断上访。

第五，档案不健全引发的矛盾。我省“三定”时普遍实行了分山到户，划分了自留山和责任山，后来又搞了“两山并一山”，称为自营山。但有不少地方都没有林权档案或林权档案不健全，林权流转也没有及时变更登记，致使这次林改又来一次分山到户的林权区划登记，并引发许多矛盾纠纷而无据可查。

山林权纠纷调处的路径

集体林权制度改革从某种意义上讲是一次利益上的重大调整，林改推进中产生各种矛盾和纠纷错综复杂，是热点和难点，调处好山林权纠纷是推进林权制度改革的重要任务。

第一，依法依规，积极做好纠纷调处工作。一是进行山林纠纷摸底排查，及时了解群众关注的热点、难点问题，全面掌握辖区内山林权属纠纷情况。二是建立纠纷调处责任。建立县林业局和乡镇联动机制，责任落实到人，在解决属地纠纷上，做到户与户纠纷不出组，组与组纠纷不出村，村与村纠纷不出乡，乡与乡纠纷不出县，跨界纠纷不出双方的共同上一级，很多问题在这一层面上得以解决。三是对一时难以解决的纠纷不强求一致，不限期调处。对于国营林场与集体群众的山林纠纷，多为周边群众长期蚕食经营的结果，在解决纠纷时更加慎重，既尊重历史又要面对现实，一时难以解决的暂维持现状。

第二，依靠党委政府，及时把矛盾化解在基层。对于林改中出现的一些能够调和的纠纷，要坚持紧紧依靠当地党委政府，协商解决问题。要求争议双方都要尊重历史、尊重事实、尊重证据，提高认识，维护法律法规的尊严。

第三，尊重民意，依法维护争议双方的合法权益。在尊重民意的基础上寻求解决人地矛盾问题的思路和办法，依法维护争议双方的合法权益。

第四，人大、政协参与，督办林权纠纷促林改。人大、政协的参与对推进林改和促进林权纠纷调处致关重要。南谯、黄山区，霍山、潜山、广德、东至等县的人大、政协从林改一开始就积极参与，主要任务就两项，一项是督查进度，另一项就是督办林权纠纷调处。人大、政协督办林权纠纷调处分工明确，责任到人。县林业部门负责技术和基层材料收集整理，包括纠纷范围的勘界核定和有关档案资料查询；乡镇、村负责提供纠纷前后产生的文字材料和证人情况调查；当事人双方负责提供证据；人大、政协督办负责人负责召集有关会议和各项材料的审核。实践证明，由人大、政协介入的林权纠纷案调处成功率较高。

第五，综合治理，加强林改信访工作。随着全省林改工作的不断深入，信访案件也随之增多。为了有效开展信访工作，省级林业主管部门应选调专人负责林改信访，并从制度上采取多措并举综合治理。各级政府部门要把林权纠纷调处和群众上访接待作为林改推进中的重点和日常工作抓紧不放，多数工作由林业局直接抓，在县、乡政府间起到桥梁和纽带作用，并在技术上把关，以提高林权纠纷调处效率。

对策与建议

第一，加强宣传，维护安定。充分利用会议、广播、宣传车、进村入户等渠道和形式宣传林权纠纷调处政策，使农民群众掌握和熟知调处的法律依据、政策要求和方法程序，做到矛盾纠纷发生在哪里，林权纠纷调处的法律政策就宣传到哪里。加强源头预防，努力把工作做细、做实、做扎实，防止事态扩大，维护社会安定。坚持政策的稳定性、连续性，严格依据政策、法规规范操作，坚持公开、公平，确保广大村民知情权、参与权、决策权和监督权，坚持有利于兴林富民和促进社会和谐，维护社会大局稳定，坚持权益平等，依法保护双方当事人的合法权益。

第二，健全机构，搭建平台。县级以上人民政府林业、国土资源、民政、信访、公安、司法、档案等有关部门，要依照各自职责，积极配合，形成合力，协同做好林权纠纷处理工作。要进一步强化保障措施，夯实调处工作基础。要完善调处机构，加强队伍建设。重点是建立健全各级林权争议调处机构，积极组织调处人员开展专项培训、业务交流，不断提高调处人员的政治素养和业务技能，提高各级调处人员依法行政的水平和能力，使之能真正做到秉公执法，依法行政。建议我省21个林业重点山区县和林权纠纷较多的县级单位设立林权纠纷调解仲裁委员会，办公室可设在林业局。

第三，完善法规，依法调处。根据当前林改的新形势新情况，依法调处，完善法规尤为重要，只有充分把握好现有政策法律依据，进一步完善林权纠纷方面的法律法规，结合实际，因地制宜制定符合本地实际的改革措施，才能确保林改这项重大改革顺利推进。建议重点加快《安徽省林权管理条例》的立法进程。国家林业局应尽快出台新的林权纠纷调处办法（条例）。

第四，加强领导、落实责任。林权纠纷调处的效果和质量好坏，关键看领导。各级政府要充分认识林权纠纷调处任务的复杂性、艰巨性和长期性，高度重视纠纷调处工作，加强对调处机构的领导，深入基层，创新思路，不断提高办结质量和效率。

中国科学技术大学管理学院）