农民变市民：重庆试解“九连环”

■邓 俐

农民变市民：重庆试解“九连环”

■邓 俐

2010年7月28日，重庆召开全市户籍制度改革工作会议，宣布正式启动全市的户籍改革。一项惠及千万农民的变革在重庆开启。按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，今明两年，重庆将有338万农村人口转为城镇居民，到2020年，实现累计1000万农民转户进城，约占现有农村人口的一半。

重庆作为大城市、大农村并存的直辖市，统筹城乡改革面临的最大难题，就是城乡二元结构突出。为了改革的顺利推进，重庆市设计制作了50多万份“户籍制度改革农村居民转户进城一次清”服务袋，向咨询和办理转户的群众免费发放。在基层公安机关广泛设立“农转城”办理窗口和办理平台，全市警方共有近2500人专职受理“农转城”工作。

最宽松的门槛

重庆为什么要改革？重庆市户籍制度改革领导小组组长、市长黄奇帆说，虽然推进难度大，但此举旨在解决城乡统筹最根本的问题，是缩小城乡差异、加快城乡一体化进程的重要途径。

重庆的现实情况确实急需改革。1997年重庆升格为直辖市时，总人口约3000万，其中农村人口2440多万，占81%以上，城镇人口则不到两成。13年后的今天，全市城镇户籍人口从当初近600万增加到约1000万人，占总人口的比例提升至29%，但仍只相当于1996年时的全国平均水平，与目前约46%的全国平均水平相去甚远。

2007年，重庆与成都一起成为城乡统筹配套改革实验区，统筹城乡，实现大城市带动大农村，加快城市化进程，让更多农村人口转为城市居民，是当务之急。

2010年8月1日是重庆户改第一天，共有120户、260人正式转为城市户口。重庆也正成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一，而此次重庆户籍制度改革的最大亮点是简化了“农转城”的条件。

重庆市统筹城乡办公室主任、户籍制度改革办公室副主任、市发展和改革委员会主任杨庆育表示，重庆市已成为全国城镇户籍准入条件最为宽松的一个大城市。

为让农村居民变成城市居民，重庆市不断降低进城门槛。按适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇户籍的总体思路，重庆分三级设置了户籍准入条件。要登记成为重庆市主城九区的城镇居民，具备3个条件之一即可：购买商品住房；务工经商五年以上，具有合法稳定住所；投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。而要登记为远郊31个区县城的城镇居民，则“门槛”更低。

除此以外，重庆市放宽投靠人员自愿转为城市居民的条件。以前，农村人和城市人结婚三年以上才可以投靠，这次完全取消。农村五保户可以直接转户，只要自愿都可以，享受城市居民户口待遇，同时还可以享受城镇“三无”对象给予生活保障。农村籍战士退役后，只要愿意就可以转为城镇户口，转户后可享城市义务兵安置政策。

资料显示，重庆市主城入户政策近年来呈愈发宽松的趋势。以购房入户为例，2003年的政策要求具有大专及以上学历、人均住房建筑面积30平方米以上等；2009年的政策中，凡一次性在主城区购买建筑面积90平方米以上成套商品房，购房人及家人迁入购房地入户时，取消了学历限制；而今，已没有学历和面积的要求。

披上“新衣”，不脱“旧衣”

当前，重庆已步入统筹城乡改革“深水区”，户籍问题是一道无法绕过的“坎”。此次重庆户籍改革的创新在于，农民进城后，他们的宅基地、林权地和承包地“三件衣服”暂时保留，“不让农民裸着身体出村”，以防止出现农民进城后生活不满意、想回农村但没有了“根据地”。

重庆市户籍改革把握的原则是：坚持农民自愿转户、积极稳妥、有序推进。防止侵犯农民的基本权益，防止农民流离失所，防止城市出现“贫民窟”。

杨庆育接受媒体采访说：“农民转市民并不难，难在身份背后的市民权利和福利权益之变。重庆农民大规模进城并非是剥夺农民权益的‘农转非’，而是通过以户籍制度改革为核心，匹配完善的土地处置、住房保障、养老保险等配套改革，保障公民自由迁徙和居住的权利。”

而早在2007年，重庆市就有了第一批变身市民的农民，家住重庆市江北区双溪村5社的张福全一家，就是其中之一。他们住着100多平方米的小区房。

2007年，江北区在鱼嘴镇双溪村开始实施“农民变市民”改革。得到这个消息后，张福全一家自愿退地转为市民。随后，他到小区当了物管，月收入800元，妻子和儿子到光大公司务工，月收入均1500元。最让他满意的是，家里的两位老人每月也拿着养老金。

对自愿完全放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农户，除一次性给予9800元/亩的耕地补偿外，双溪村还参照重庆市及江北区征地补偿标准和补偿程序，对其宅基地上的房屋、承包地上的青苗以及附着物等进行一次性补偿，标准为每人约11万元。

与江北区等以往的“农民变市民”相比，重庆此次面向全市的大规模户改，最大的创新和突破在于“不让农民裸着身体出村”。农民转户进城后，他们的宅基地、林权地和承包地允许3年内保留。

黄奇帆打了一个形象的比喻：城市户口上捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。重庆要在给转户进城农民穿上城里的“五件衣服”时，先不脱掉农村的“三件衣服”。

重庆的户籍改革，关键问题绝不仅是转一个户口本的问题，更重要的是解决他们的社保体系。重庆的全面改革，将建立相应的土地、住房、社保、教育、卫生等方面17项配套机制。这样，进城农民进可以在城市落地生根，退可以返回农村从头再来，这就最大程度解决了农民进城的后顾之忧。

谁是埋单者？

改革的成本是万众关注的焦点。据重庆市政府测算，重庆首批300多万农民工进城，总成本是1200亿。政府如何承担这笔费用？

按照设想，其中相当一部分来自农民退出的宅基地、承包地。政府将通过农村土地整治机构对其实行整治流转，所获土地收益支付农民退地赔偿金及户籍制度改革的部分配套资金。农民自己也要拿出部分补偿金缴纳社保和医保费用。

重庆市政府秘书长陈和平透露，市政府已为此次户籍改革准备了50亿元启动资金，而后续上千亿元的资金投入，主要来源有三个方面：一是财政资金，每年新增的财政收入中要拿出更多用到统筹城乡发展上；二是每年的城市建设过程中的征地补偿、卖地收益中，拿出一部分来解决农民的实际生活困难；三是转户农民的宅基地将以“地票”形式置换，取得的收入一部分再用在这项改革上。

按照改革方案，转户居民退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金。包括参照同时期区县征地政策对农村住房及其附着物给予的一次性补偿；参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿；参照地票价款政策一次性给予购房补助。转户居民退出承包地，可以得到按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准所给予的补偿。

目前重庆农村正在展开全面土地、林地的确权，届时将考虑把农村土地使用权的收益权和处置权分开，农民转为市民后，可保留土地收益权，而处置权则交给相关信托机构，由这些机构集中招商，引进大户，开发农业项目。

在住房方面，重庆建有公租房，也面向农民工，这个成本主要由政府投融资集团完成。“政府的实际花费是100亿”，黄奇帆面对媒体时强调。在整个改革中，政府是主导，最大的载体是企业。

农民大举进城后，重庆市也将面临劳动力成本迅速增加的风险。按现行政策，城镇职工的养老保险由单位和企业缴20%，如果是农民工则企业只负责12%，医疗保险城镇职工也比农民工每年多缴1000元左右。

对大量为降低成本而向重庆转移的沿海企业来说，这笔新增支出，是否会影响他们的投资热情？以低劳动力成本著称的重庆，会不会由于户籍改革提高了用工成本，而丧失部分竞争力？

重庆市政府要求全市的国有企业、民营企业、外资企业必须要做好这方面的对接。黄奇帆称，“全社会都应该意识到，这是应该做的事，它涉及公平和正义，同时，这些农民工创造的财富，要远超过这个成本。”

引人关注的还有，大量农民转户进城后，对政府更大的挑战在于如何保证这些人都能找到工作，如果没有工作，他们如何在城市生存？

黄奇帆对此非常乐观，因为重庆2010年的工业产值将过万亿，未来将以20%-30%的速度增长，基本上3～4年翻一番。到2020年，工业总产值将达到4万亿水平。工业总产值净增3万亿元，可创造500万～600万个就业岗位。而有五六百万工业人群就有五六百万服务人群，也就是说重庆今后会增加1000万左右的就业岗位。

另一个焦点是，城市扩容重庆是否会遭遇公共资源匮乏之困？比如城市配套设施、尤其是教育资源紧张？

资料显示，重庆将规划建设115所中小学校，并且经市教委测算，目前在重庆市打工的225万农民工的子女已全部进入主城区的600所学校就读，因此不会出现诸如教育资源紧缺的危机。

诚然，重庆市的改革，除了决策者的决心与勇气外，最重要的支撑就是其财政底气以及福利型改革思路。重庆由于国资增值而形成“第三财政收入”。从2002年到2008年6月底，重庆市属经营性国有资产从1700亿增长到7000亿，增加了4倍，使得政府的财政能力底气很足。

复旦大学社会学教授胡守钧认为，越往后的户籍改革，越要涉及农民权益的保护问题，不管是既往的权益，还是进入城市后的权益。事实证明，重庆改革充分考虑农民的既有权益，灵活处理农民进城后的土地权益转换问题，走在了全国前列。

重庆统筹城乡户籍制度改革，对全国而言，是一次重大的突破和有益尝试，有望为全国户籍改革探索出一个普适性的路径；对重庆本身而言，更是建设统筹城乡改革试验区的重要举措。

农民日报社）