世界低碳经济发展态势及对我国的启示

马翠梅

世界低碳经济发展态势及对我国的启示

马翠梅

IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）第四次评估报告和 《斯特恩报告》发表之后，温室气体减排正逐步由科学共识走向全球行动，并成为推动低碳经济发展的强大动力。低碳经济最早见诸于政府文件，是在2003年的英国能源白皮书 《我们能源的未来：创建低碳经济》，其后一些国家也相继发表了关于发展低碳经济的倡议书和行动计划。然而究竟什么是低碳经济，目前国际上还没有形成一个严格统一的定义，世界各国提出的概念也不尽相同，这充分反映了各国基于自身国情来发展低碳经济的诉求。总体上看，低碳经济是一种以能源的清洁与高效利用为基础，以温室气体低排放为基本经济特征，顺应可持续发展理念和控制温室气体排放要求的社会经济发展模式。其外延包括调整产业结构、节约能源、提高工业生产和能源转化效率、加大非化石能源在能源结构中的比重、减少高能耗和高排、鼓励低碳技术创新和应用等。

部分国家低碳经济的政策和行动

目前，发达国家和发展中国家对发展低碳经济的理解及做法有着明显不同。对于发达国家来说，发展低碳经济是实现温室气体减排目标的重要途径，其低碳经济目标与控制温室气体排放的国际义务紧密联系在一起；而发展中国家历史和人均排放较低，现阶段更关注发展，强调在发展过程中采用高能效、低排放的技术和节约的消费模式，力争走出一条不同于高能耗、高污染为代价的传统发展思路，实现减排与发展的双赢。

1.英国。

英国是最早提出低碳经济概念并积极倡导低碳经济的国家。2003年，英国政府在 《能源白皮书》中正式提出实施低碳经济战略，计划到2050年二氧化碳排放量减少60%，并提出实现目标的一系列原则和措施，包括建立独立的、有法律约束的竞争市场，以便为低碳技术发展提供合适的投资环境。2007年3月，英国公布了全球首部应对气候变化问题的专门性国内立法文件——《气候变化法 （草案）》，明确承诺了清晰而连贯的中长期减排目标，2020年将二氧化碳排放量在1990年的基础上削减26%至32%，2050年将进一步削减60%，以彻底实现经济发展的低碳化。同时，法案还提出要成立气候变化委员会，专门负责就英国在碳减排方面的投资、政策机制等具体问题向政府提供建议。此外，法案还制订了未来15年的低碳经济发展计划，提供了一个明确的框架，以促成碳减排目标的实现，并确保企业和个人向低碳科技领域投资。英国在发布 《气候变化法》的同时，还出台了 《英国气候变化战略框架》，提出了全球低碳经济的远景设想。

2007年5月，英国政府发布了新版 《能源白皮书》，提出了为实现能源安全和加速向低碳经济转型需采取的一系列国内外行动，包括节约能源、开发清洁能源以及按照竞争性市场形成的价格寻求可靠的能源供应，其关键措施包括建立一个应对气候变化的国际框架、强化执行欧盟温室气体排放交易计划、为整个英国经济设定一个碳排放目标、设定一个为期5年的碳预算，在实现完全竞争和透明的国际市场方面取得进展、提供更优质的激励和管制服务，为低碳技术研发提供更多支持、确保良好的能源投资环境等。2009年7月，英国政府公布了发展低碳经济的国家战略蓝图，内容包括：一是大力发展新能源。到2020年可再生能源在能源供应中要占15%的份额，其中40%的电力来自低碳领域；二是推广新的节能生活方式。如新生产汽车的碳排放标准比2007年降低40%；三是向全球推广低碳经济的新模式。

2.美国。

在气候变化问题上，美国政府长期以各种理由对减排承诺和行动保持较为消极的态度，并且因没有批准 《京都议定书》而受到国际社会的普遍批评。然而，美国也深知低碳技术在未来世界政治经济竞争中的重要作用，力图依托其在能源效率和可再生能源方面的技术和市场优势，大力发展低碳技术，继续从根本上主导未来世界经济的发展。2006年9月，美国公布了新的气候变化技术计划，力推新一代清洁能源技术的研发与创新，向燃煤发电领域的CCS（二氧化碳的捕集和封存）技术提供资金，并鼓励可再生能源和核能的应用等。2007年7月美国参议院提出的 《低碳经济法案》直接以低碳经济为名，提出到2020年美国碳排放量减至2006年水平、2030年减至1990年水平的碳排放总量控制目标。法案还提出建立限额与交易体系，并通过鼓励CCS技术开发等多项具体措施来发展低碳经济。

2009年奥巴马上台之后，美国应对气候变化的态度变得更加积极，提出了旨在降低温室气体排放、减少对国外石油依赖的《美国清洁能源安全法案》，法案主要内容包括：2020年温室气体排放量比2005年减少17%，2050年进一步减少83%；2020年电力部门至少有12%的发电量来自风能、太阳能等可再生能源；2012年后新建建筑能效提高30%，2016年后提高50%；实现减排目标的主要手段为配额交易制，85%的排放配额将免费发放，15%配额用于出售；2025年之前投资1900亿美元于清洁能源和能效领域。经过艰苦磋商，该法案于2009年6月在众议院以微弱多数通过，目前正在参议院审议，能否最终通过尚未明朗。虽然法案中提出的减排目标远未达到外界的期望，但仍标志着美国在减排方面迈出了重要一步。此外，美国发展低碳经济的另外一个特点是自下而上的发展模式，加利福尼亚、亚利桑那和新墨西哥等较为激进的州，均先于联邦政府制定了州级减排目标和低碳发展计划，将低碳经济视为清洁能源发展的推动力，这也在一定程度上促进了美国国家层面上低碳经济的发展。

3.日本。

日本认为温室气体减排需要社会整体力量来推动，并将发展“低碳经济”定位为创建 “低碳社会”，而非仅仅停留在经济发展层面。日本建设 “低碳社会”的三个基本理念为：实现碳的最低排放、实现能感到富足的简朴生活、以及确保二氧化碳吸收的再生。2007年5月，首相安倍晋三提出将低碳社会作为日本未来的发展方向，同年6月日本内阁通过 《21世纪环境立国战略》，正式将低碳社会确定为2050年的重点发展目标。2008年6月，首相福田康夫推出了一项新的全球变暖对策，提出到2050年温室气体排放量减少60－80%的目标，把日本打造成为世界上第一个低碳社会。2008年7月，日本内阁通过了 《建设低碳社会的行动计划》，提出九项实现 “60－80%”目标的具体措施，包括2020年前实现CCS技术的应用，2020－2030年将燃料电池价格降至目前的十分之一，2020年将太阳能发电量提高到目前的10倍，2030年时提高到40倍，建立并试行国内排放量交易制度等。

2009年民主党上台后将减排目标调整为2020年温室气体排放总量在1990年基础上减排25%，并在2009年8月出台2010年的产业经济政策重点中，提出了实现低碳社会的具体产业政策和技术措施，将建设 “低碳社会”和“稳定、健康、长寿社会”作为核心目标，提出建设 “日本模式”和 “低碳资源大国”，并将2010年确定为电动车元年。近几年来，日本不断研发的新能源技术使能源利用效率大幅度提高，新能源开发利用出现了扭亏为盈并倍增的良好发展势头，使日本经济的抗风险能力不断增强，大大降低了对传统能源的依赖，目前日本已经在不知不觉中谋求实现从“能耗大国”到 “新能源大国”的转变。此外，重启太阳能鼓励政策，将是日本经济转型的核心战略之一，2009年日本把发展太阳能首次正式列入经济刺激计划，对太阳能的重视程度日益提高。

4.印度。

印度是21世纪世界两大新兴发展中国家之一，国情与中国有很多类似之处，目前温室气体排放总量位居世界第三。但据国际能源机构统计，2007年印度单位GDP二氧化碳排放量比世界平均水平低30%，约为中国的50%；单位一次能源二氧化碳排放量低于世界平均水平，比中国低27.6%，且从1980年代开始，印度能源利用效率大大提高，目前单位GDP能耗水平仅高于日本、英国、巴西和丹麦，与德国相当。印度当前从政府措施和市场机制两方面入手，致力于发展低碳经济，创造未来 “绿色经济”大国。

印度政府于2007年6月成立了由总理辛格直接领导的高级别环境顾问委员会，以协调和评估此前由各部门出台的一系列减排政策。2008年该委员会推出了“应对气候变化国家行动计划”，其中包括太阳能、提高能源效率、可持续生活环境、水资源、喜马拉雅生态保护、绿色印度、农业可持续发展和气候变化战略研究八项国家计划。印度新能源部的 《国家可再生能源政策 （草案）》规定，到2010年各邦发电量中的10%必须来自可再生能源，到2020年这一比例须提高到20%。同时印度政府还专门设立了能源效率局，推广将白炽灯换成节能灯，此外部分邦政府还强制要求在医院、宾馆、政府以及商用楼中使用太阳能热水器，并为使用太阳能热水器的居民提供补贴。除政府措施外，印度同样注重运用市场机制推动企业节能和提高能效。印度政府规定能源使用效率高于标准的企业将在能源审计后获得节能证，可以向任何行业部门出售，未达标企业须整改或购买节能证。印度政府也非常支持利用碳信贷为本国新能源融资，2008年1月，孟买多种商品交易所与芝加哥气候交易所合作启动了碳信贷的期货交易，印度全国商品和衍生品交易所也从2008年4月开始进行碳交易。

世界低碳经济发展趋势和主要问题

1.世界低碳经济发展趋势包括以下六个方面：

一是相关立法的加强。随着全球温室气体减排的推进，各国将会为低碳经济发展提供强有力的法律保障。

二是进一步强化碳排放交易等市场手段。碳排放交易既可以降低排放成本，又可以发现碳排放价格，总量控制-交易方法已成为引导能效提高和可再生能源发展的重要市场手段之一。目前欧盟已完成了第一阶段的碳排放贸易，在第二阶段中的排放贸易中将实施更为严格的总量限制。美国除了开展自愿性的排放交易外，强制性的排放交易也在倡议之中。新西兰和韩国已经发布了强制性排放贸易的法律框架，日本、澳大利亚和南非等国也在研究和制定强制性碳排放贸易政策。

三是征收碳税，构建绿色财税体系。目前挪威、瑞典、荷兰、丹麦、德国和英国等欧盟国家已经开征碳税，同时对整个税收结构进行调整，降低收入相关的税收，上述税收政策的调整不仅可以推动能效提高和可再生能源发展、减少温室气体排放，而且还对经济发展起到了促进作用。目前欧盟、美国、加拿大、新西兰和南非等国也在讨论研究相关税收政策。

四是提高能效等监管标准。美国在2007年立法规定到2020年新出售的轿车和轻型卡车的燃油经济性提高31%。欧盟则要求轿车的CO2排放到2012年降低至120g/km。日本在很多产品的能效监管方面则采用 “领跑者”计划，将本期最高能效定位为下期的基准能效，鼓励能效提高。

五是鼓励提高能效和发展可再生能源。欧盟提出到2020年将能效提高20%，同时将可再生能源比重提高3倍，达到20%的水平。美国有37个州政府设定了可再生能源的发展目标。许多国家已经出台或正在研究可再生能源发展以及提高能效的目标。

六是增加低碳技术研发投入，加强低碳经济国际合作。G7国家在过去的20年内政府的研发投入减少了30%，但是在清洁能源方面的投入却在增加，随着CCS、智能电网等低碳技术的发展和应用，国际间有关低碳技术的合作也将日趋加强。

2.世界低碳经济发展面临的主要问题有：

一是国际碳减排义务的分担。低碳经济是在气候变化背景下提出的，未来的发展也与温室气体减排密切相关。在全球碳约束环境下，各国将进一步加强对低碳经济的重视程度和投入力度，加快推进低碳经济的发展速度。但2009年底的哥本哈根气候变化大会由于各方利益分歧最终未能达成任何有法律约束力的协议，未来国际碳减排目标和义务尚不明朗，因此低碳经济发展也会受到一定的影响。

二是低碳技术发展障碍。低碳技术大规模应用的前提是技术成熟、成本有效，而目前关键的新能源技术和CCS技术均面临一些重要的技术难题，技术突破和商业化推广尚需时日，这也要求各国加大资金投入和研发力度，并构建财政、税收等激励机制。

三是国际碳市场的效率问题。理想的、最有效率的国际碳市场应是在全球统一的标准和规则下，碳减排项目可在全球以减排成本最低的方式自由开展。由于发达国家和发展中国家减排义务不同，承诺性质不同，以及发展中国家对未来自身减排义务的顾虑，必然会出现发达国家和发展中国家两种不同类型的碳交易市场，这也会在一定程度上影响全球低碳经济发展。

对我国的主要启示

改革开放30年来我国经济实现了前所未有的高速增长，各种能源和环境问题集中凸显，粗放型的发展模式越来越难以为继。发展低碳经济不仅有助于保障能源安全、克服资源短缺、保护生态环境和减缓气候变化，也与 “资源节约型、环境友好型”社会建设和可持续发展的要求相一致。但作为一个发展中国家，我国尚未承担量化温室气体减排义务，并且目前正处于工业化、城镇化快速发展阶段，发展低碳经济不能急于求成、盲目追求不符合我国现阶段国情的超前目标，因此，目前国际社会低碳经济发展经验对我国的启示主要有以下几个方面：

1.尽力避免能源消耗和温室气体排放的 “锁定效应”。

我国目前正处在快速的工业化和城市化过程中，每年有大量的基础设施和设备投入运营，由于基础设施和设备的寿命周期短则十几年，长则数十年。如果不采用先进的技术、设备和发展理念，一旦建成，在其整个寿命周期内的能耗与排放水平就基本被锁定。因此，我国应顺应国际低碳经济发展潮流，在目前大规模在建的高速铁路、地铁、公交等交通体系以及建筑等领域，尽量采用先进的低碳设备、材料、及施工与运营模式，走低能耗和低排放的发展道路。

2. 加快国内低碳技术的研发和创新。

发展低碳经济的核心是加快低碳技术的研发和推广应用，且低碳技术更关系到未来国家的核心竞争力，应予以高度重视。目前国际上很多低碳技术尚处于研发阶段，与发达国家相比，我国在新能源技术等方面的差距要小于传统能源技术，且在一些重要的新能源领域，如太阳能、风能的商业化应用方面已走在世界前列，在电动车的研发方面，正逐步形成可与欧美日相互竞逐的格局。现阶段我国应进一步加大科研投入、加强科研体制创新，跟上国际低碳技术发展节奏，争取在关键低碳技术领域率先取得突破、行成自己的技术优势，则可避免重复产业引进、低成本竞争的传统模式，确立新的国际竞争优势，在新一轮技术革命中迈入先进者行列。

3. 加强碳关税和碳税等方面的研究。

近来欧美等国纷纷将应对气候变化与贸易挂钩，提出对来自减排措施不力国家的进口产品征收碳关税。尽管目前各方对碳关税尚存在争议，但却难以阻止一些国家采取相关行动，如2009年12月法国总统萨科齐单方面宣布，从2010年起对环保立法不及欧盟严格的国家征收17欧元/吨的碳关税，并逐年增加，美国也将碳关税纳入相关立法计划。长期以来，我国出口产品大多为低端产品，碳含量相对较高，如果对我国出口产品征收碳关税，将会对我国的对外贸易和经济增长产生极大的冲击。我国应在抓紧研究碳关税应对措施的同时，尽快考虑出台国内碳税相关财税政策，以实现加快经济增长方式转变，有效调整和优化出口产品结构，降低出口产品碳含量，最终从根本上解决碳关税问题。

4. 推进低碳经济试点和示范。

积极引导并规范开展我国低碳经济试点和示范工作，通过试点，编制试点地区和行业的低碳经济发展规划，逐步建立地区和行业的低碳经济发展评价指标体系，并探索低碳经济发展的区域模式和产业模式。通过示范，研究并提出发展低碳经济的区域政策和产业政策，制定主要行业的二氧化碳排放标准，引导并培养公众低碳绿色消费模式，建立并试行温室气体统计、监测和考核办法，着力构建不同层次控制温室气体排放的政策体系、技术体系和制度体系，逐步探索出一条立足于我国基本国情，并且符合当前经济发展规律的渐进式发展低碳经济的路径。

5. 加快低碳经济相关立法和规划工作。

法律是低碳经济发展的重要保障，发达国家纷纷开展的应对气候变化和发展低碳经济相关立法值得我们借鉴。应抓紧开展低碳经济发展相关的立法研究工作，尽早启动包括应对“气候变化法”等相关法律的立法程序，尽快完成 “能源法”的立法工作。同时还应做好发展低碳经济的相关政府规划，将应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，明确提出我国应对气候变化的行动目标和主要任务，将发展低碳经济作为促进国民经济又好又快发展的重要抓手和突破口，尽快发布有关促进低碳经济发展的指导意见，推动我国低碳经济积极、有序、健康发展。

国家发改委能源研究所／责编 张海鸿）