农田水利基础设施建设投入机制研究——基于山东省第二次农业普查资料的分析<br/>

农田水利基础设施建设投入机制研究——基于山东省第二次农业普查资料的分析

2010-01-02王仁强李智勇岳书铭

山东农业大学学报（社会科学版） 2010年2期

□王仁强李智勇岳书铭

农田水利基础设施建设投入机制研究
——基于山东省第二次农业普查资料的分析

□王仁强李智勇岳书铭

改革与完善农田水利基础设施投入机制,有助于提高农业综合生产能力和可持续发展能力,是新农村建设中需要着力抓好的工作领域。本文依据山东省第二次农业普查资料,一方面,从村庄层面分析了山东省农田水利基础设施现状与特点;另一方面,分析了不同类型地区村庄水利基础设施建设资金来源情况及其特点,总结分析了部分地区多元融资加强农田水利基础设施建设的实践经验;在此基础上提出了进一步改革与完善农田水利基础设施投入机制的原则与重点领域。

基础设施;农田水利;投入机制

本文以山东省第二次农业普查有关资料所反映的农田水利基础设施建设的现状为依据,结合部分地区加强农田水利基础设施建设的实践经验,探讨既与农村社会经济发展水平、农村经济管理体制和产权制度相适应,又能加快新农村建设速度、提高新农村建设质量的农田水利基础设施高效投入机制,为相关职能部门制定政策和科学决策提供依据。

一、山东省农田水利基础设施现状

（一）不同类型地区灌溉条件情况

山东农业受自然环境因素影响,农田水利基础设施建设的重点是发展灌溉事业,主要灌溉方式包括机电灌溉、喷灌和滴渗灌。根据山东省第二次农业普查数据,2006年山东省机电灌溉面积占耕地面积的比重为 66.4%,较 1996年提高 0.5个百分点。滴灌和渗灌面积占耕地面积的比重分别为6.8%和 0.1%。但不同自然环境条件下灌溉方式存在明显的差异。具体情况参见表 1。

从表 1数据可以看出,机电灌溉是目前山东省农田灌溉的主要方式,但受自然和社会经济条件影响,平原地区机电灌溉面积所占比重要远高于丘陵地区和山区,前者分别是后两者的 3.17倍和 4.96倍。喷灌灌溉方式近年来有所发展,丘陵地区水平最高,但也只占总灌溉面积的 10.7%,山区占 7.6%略高于平原地区 5.5%两个百分点。而代表灌溉技术先进水平的滴渗灌目前发展水平很低,只占全省总灌溉面积的 0.1%。

按地区划分,山东省 17个地（市）主要灌溉方式的机电灌溉发展也很不平衡。普查数据表明,机电灌溉面积占耕地面积 75%以上的有聊城（96.97%）、德州（95.66%）、滨州（91.33%）、东营（88.31%）、菏泽（86.87%）、济宁（82.4%）、济南（75.41%）七个沿黄地市,机电灌溉面积占耕地面积超过 50%不足 75%的包括淄博（71.78%）、泰安（71.61%）、潍坊（65.55%）、莱芜（50.98%）四个地市,低于 50%的有枣庄（45.61%）、青岛（39.15%）、烟台（32.15%）、临沂（27.78%）、日照（13.12%）、威海（10.99%）六个地市。造成这种差异的一个重要因素是东部地市所处自然环境多为丘陵山区,灌溉水源以水库、池塘为主要水源供应地,西部地区主要是沿黄平原,引黄灌溉和运用机电井抽取地下水作为主要灌溉方式。

（二）不同地区村庄水利设施状况

为了能够对经济发达程度不同的地区农田水利基础设施状况加以对比,我们按照 2006年人均 GDP将全省 17各地市粗略地划分为发达地区、中等发达地区和落后地区。发达地区包括济南、青岛、烟台、威海、淄博、东营六个地市,人均 GDP在 36394元至 74048元,中等发达地区包括潍坊、枣庄、泰安、日照、莱芜、德州、滨州七个地市,人均 GDP介于 18071元至 23430元之间,落后地区包括济宁、临沂、枣庄、菏泽四个地市,人均 GDP介于 6652元至 15347元之间。不同地区村庄农田水利设施状况参见表 2。

表 2 不同地区村庄农田水利设施状况

从表 2数据可以看出,山东省在正常年景下用水有保障的村所占比例较高,达到 93.3%,但不同发达程度地区之间也有一定差异,总体表现为越是发达地区用水有保障的村所占比例越低。与这种差异相联系,拥有机电井设施以及排灌站的村庄在发达地区低于中等发达地区,中等发达地区又低于落后地区。这种差异性,与发达地区主要地处山东东部丘陵地区的自然特点所决定的灌溉设施结构有关,在一定程度上可能与农业在不同类型地区所处的重要性程度从而对农田水利基础设施建设的重视程度或者说是需求程度有关。而能够使用的灌溉用水塘和水库的村庄,在不同类型地区表现出发达地区明显高于中等发达地区和落后地区。这既可能与满足该类基础设施建设所需投入水平有关,也可能与过去长期累积建设重点领域的差异有关。

二、山东省农田水利基础设施建设投入分析

（一）不同类型地区村庄水利基础设施建设资金来源情况分析

村庄农田水利基础设施建设的资金来源渠道主要有三种：国家、集体和其他。从山东省第二次农业普查数据看,村庄农田水利基础设施建设所需资金来源十分缺乏。2006年,山东省高达 77.5%的村庄农田水利基础设施建设没有任何资金来源,只有 22.5%的村庄有国家、集体和其他村庄的资金投入,并且这种状况无论在发达地区、中等发达地区还是落后地区差异并不明显。有资金来源的村庄则主要来源于村集体,具体情况参见表 3。

根据表 3数据不难算出,村庄农田水利基础设施建设资金在国家、集体和其他来源中,资金来源于集体占最大比重,达到有资金来源村庄的 70%,而来源于国家和其他途径的村庄两者之和仅占 30%。其中来源国家的村庄在发达地区和中等发达地区只占 10%左右,比重较大的落后地区也不足 14%。

表 3 不同地区水利投资资金来源情况

村庄农田水利基础设施建设缺乏必要的资金来源这一状况,与农村税费制度改革后村集体建设事业所需资金主要靠“一事一议”这种制度安排有着密切的关系。税费改革后,“两工”取消,基层财政减收,影响了农田水利基本建设的组织发动。据统计,2002、2003、2004年,全省农田水利基本建设劳动积累工投入与税费改革前 2001年相比分别减少 1.1亿个、2.1亿个、2.4亿个,全省涉农税费收入与税费改革前的 2001年相比分别减少 16亿元、10亿元、40亿元。

（二）改善农田水利基础设施建设投入的探索

开展好农田水利基本建设,落实资金投入是基础。为了解决农田水利基础设施建设投入问题,山东省积极探索多元融资办水利的路子。

1.发挥财政资金引导作用,坚持城乡统筹,推动以城带乡、以工补农

城市支持农村,工业反哺农业,是经济发展的必然趋势。山东省各地积极探索城乡统筹的具体形式,促进农田水利基础设施建设：按照规定,全省每年用于农田水利综合整治的出让金就有 40多亿元;每年全省从城镇、企业征收的水资源费和河道维护费达 20多亿元,其中40%以上用在农田水利建设上;积极发展城市水利、生态水利、旅游水利,在城区河道治理中,不仅解决了城市防洪问题,美化了城市环境,提高了城市品位,而且通过层层拦蓄,为下游农田提供了大量的灌溉水源。例如,寿光市投资9000多万元进行弥河治理,年增蓄水量 5000多万方,补充地下水 1亿多方。

对于一家一户干不了,企业、社会不愿意搞的一些生产性工程,通过财政资金的扶持,解决工程建设的设备材料费用,对促进“一事一议”顺利开展,调动群众投工投劳积极性,促进农田水利基本建设开展具有重要作用。中央财政拿出部分资金搞“民办公助”试点以来,山东省财政也列支了 3000万元,开展“民办公助”补助试点项目建设。

2.深化改革,提高群众参与程度,调动农民投入的积极性

省、市及 100多个县（市、区）相继出台了鼓励政策,推动以“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”为主要内容的小型水利工程产权制度改革向纵深发展。截至 2005年,全省个人、联户、股份制建设新建小型水利工程 48万多处,吸引群众投入 14亿多元;原有集体所建的小型工程,通过承包、租赁、拍买等形式,已有80%以上明晰了产权、管理权和经营权,回收资金 9.5亿元,盘活固定资金产 24亿元。山东省组织群众开展农田水利基本建设的方式主要有两种：一是跨村、跨乡工程,采取乡镇党委、政府领导下的民主议事,具体是每村选派代表组成民主议事机构,每年对所要实施的农田水利工程由代表在广泛征求所在村群众意见的基础上,三分之二以上代表通过后,提请党委、政府实施。茌平县菜屯镇就通过这种形式,在一个月内投入资金 100多万元,投入工日 12万多个,完成了 2条引黄渠及 8条支渠的清挖任务。二是村内工程,依照“一事一议”规定,各地按照“议得起、干得成”的原则,采取灵活多样的议事方式。目前普遍采用的议事方式是“两会制”：“两委”提议题,党员大会形成预案,村民代表会议形成决议,村干部分工执行,村务监督小组负责监督。

3.通过有偿转让水土资源使用权,促进社会投入

充分利用水土资源,变死水为活水,变包袱为财富,通过转让水权、沙土资源使用权等方式,盘活水土资源,成为许多地方解决水利建设资金的一条重要途径。全省通过水资源开发利用有偿转让,已吸引社会投入资金 8亿多元搞水利建设,每年为水管单位筹措 1亿多元建设资金。全省近 2500万亩引黄灌区的清淤也主要依靠水费收入完成。另外,随着耕地保护力度的加大,部分地方积极探索沟渠清淤土的转化利用,解决工程建设资金。嘉祥县在实施 10万亩标准方田建设中,探索出了一条“挖沟卖土、筑路植树、植树售权、融资兴水”的市场化路子。

4.适应土地集约利用趋势,调动农民合作组织、企业、外资投入的积极性

一方面,随着社会主义市场经济的逐步完善,提高自身的组织水平,解决一家一户或几户在基础设施建设、生产、销售环节方面的制约,已成为许多群众的迫切要求。山东省在农田水利建设中因势利导,规范、扶持农民合作组织发展,鼓励农民合作组织自行联合开展农田水利基本建设。从 2003年开始,山东省财政每年列出 300万元专项,扶持灌区用水者协会、供水协会等农民合作组织的发展。蒙阴县已有 401个村建立了合作社,占全县村庄总数的 68%;合作社新建各类水利设施 3870处。栖霞县农民成立了各类水利联合体 3000多个。另一方面,农副产品加工企业纷纷采用“企业 +基地 +农户”的生产经营模式,在尊重农户意愿的前提下,通过企业承包、租赁土地,推动土地合理流转,提高土地的集约化水平。这一方面解决了农田水利基本建设的投入问题,增强了农民抵御风险的能力,另一方面,通过企业的规模化治理,改变了一家一户单打碎敲,治理效果不明显和治理效益不突出的弊端,每一处企业生产基地都成为农村水利现代化的示范园。目前,山东省已建成各类农业园区、企业原材料生产基地 1000多个,涉及土地面积 400万亩左右,企业农田水利基础设施投入达 5亿元左右。

三、农田水利基础设施建设投入机制改革探讨

水利设施发挥作用有赖于良好的管理,良好的管理建立在科学的体制之上。长期以来,国家对中小型农村水利设施的建设和管理投入有限,主要靠农民投工投劳。20世纪 80年代开始在农村实行农村家庭联产承包责任制、统分结合的经济制度后,农民的组织性日益减弱。进入新世纪,随着农村税费改革的推行,传统的中小型农村水利建设投入机制不适应形势发展要求,改革势在必行。

（一）投入机制改革的基本原则

1.统筹安排、分类指导原则

一是划清水利项目的类属,明确市场与政府以及各级政府投资分摊比例。水利项目应划分为完全公益性的项目、完全竞争性的水利项目和大量介于两者之间的项目,并配套相关政策。二是完善政府财政投入机制。政府财政投入机制包括财政投入稳定增长的机制、财政补偿机制和财政信贷机制三方面内容。对水利建设的投入水平必须保持与其他基础设施建设投入水平的协同性,从而需要水利财政投入稳定增长。

2.因地制宜、科学规划原则

根据当地水资源条件、生产实际需要和投资可能,合理确定工程建设布局、规模和形式,杜绝重复投资和形象工程。兴建和改造小型农田水利工程设施要坚持水源、骨干工程和田间工程配套建设,水利措施要与农业措施相结合,确保工程建成后,充分发挥效益。充分尊重农民的意愿,调动农民参与建设和管理的积极性,项目建设的投工投劳方案要经受益区农民民主议事、民主决策通过。各级水利部门会同财政部门负责项目规划、设计、管理和建设、技术指导,督促落实工程建成后经营和管护。

3.产权清晰、责权分明原则

农田水利基础设施要明确所有权,落实管护责任。农户自用为主的小微型工程,产权应归个人所有,由乡镇人民政府核发产权证;对受益户较多的工程,可组建用水合作组织管理,国家补助形成的资产划归用水合作组织;对经营性的工程,积极引入市场机制,吸引社会资本进入,组建法人实体,实行企业化运作,国家补助形成的资产可由乡镇委托水管站等组织持股经营,也可拍卖给个人经营。以合同为纽带,通过用水合作组织管理、承包、租赁、股份合作、拍卖等形式,把小型农村水利工程管理体制纳入法制化轨道。工程改制所回收的资金,归工程所有者,并专项用于发展当地的农村水利事业。

4.兼顾生态效益、经济效益和社会效益原则

水资源不仅是农业生产和农民生活必不可少的要素,而且还是一个地区生态系统的重要组成部分。更新改造和使用现有水利工程,投资开发新的水利工程,不能仅仅追求经济效益,还要注重生态效益。要以提高水资源利用效率为核心,提高农业综合生产能力和可持续发展能力,保护和改善农村水环境为目标,为农业增产、农民增收和农村经济发展服务,推动农村社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。尤其要处理好水资源利用与保护的关系。经营者扩建、改建、新建水利工程,要符合当地水利建设的总体规划,不得进行掠夺式开发利用,不得破坏水土资源和生态环境,以促进水资源的合理开发、利用和保护。按照山、水、田、林、路统一规划,旱、涝、风、沙、碱综合治理的原则,持之以恒地开展农田水利基本建设,改善农业生产条件和农村生存环境。

（二）投入机制改革的重点

1.完善农业水利建设的多元化投资体制

水利产业政策规定的国家和农民责任分摊的办法,是一套市场经济下合理的运作模式,目前主要的问题是各级政府对农田灌排骨干工程投资不足。在加大政府投入力度的同时,要完善水利工程投资体制,比如某些水利项目政府垫付一定比例的资本金,使水利工程成为可以营利项目,吸引社会资金的投入。

2.建立财政的投入和补偿稳定增长的机制

首先,农田水利基础设施要与其它基础设施协同发展,农田水利基础设施的财政性投入要有一个财政投入稳定增长的保证。其次,财政资金无偿投入与有偿使用相结合,对纯水利公益品只能是财政以无偿性的方式投入,但对非公共品也有必要给予财政支持,但支持的方式应该是多样化。最后,改变财政补偿机制,逐步将部分供水按市场加以配置,使水价有大幅度提高,国家对农田水利设施的补偿转向对困难人口实行用水补贴,实现社会收入再分配。由于部分供水市场化,水价的提高能够加快水利设施的市场化运行,使供水收入逐步达到弥补运行费用和水利设施投资的水平。

3.建立健全农田水利基本建设投入绩效评价和监督机制

针对我国目前农田水利基础设施建设绩效评价机制严重缺位、监督机制不够完善的实际情况,各级政府和有关部门应在积极抓好农田水利基础设施建设基础工作的同时,尽快建立健全农田水利基础设施建设绩效评价机制和监督机制。对农田水利基本建设项目申报、确定、建设过程中出现的管理漏洞及腐败行为,不仅要严肃查处当事人的责任,还要严肃查处有关领导及项目负责人的责任。对情节较轻的给予行政及罚款处分,对触犯刑律的要绳之以法,杀一儆百,以便从根本上杜绝“人情项目”、“关系项目”和“豆腐渣”工程,确保财政资金运行于阳光之下,确保农田水利基本建设工程筹建一个,成功一个,让农民在最大范围内受益一个。

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F 323.213

1008-8091（2010）02-0060-05