对“常委会组成人员无主题发言制度”的思考

　　一些地方人大常委会制定并实施了组成人员无主题发言的规定，引起了许多人大工作者的关注，同时也有不少人对此表示了质疑。作为一项“全新”的制度，有必要对其加以探讨。
　　
　　2005年4月，湖南省涟源市人大常委会为及时反映关系群众切身利益、社会普遍关注的热点问题，调动常委会组成人员的履职热情，经过较长时间的思考和摸索，制定出台了《关于实行常委会组成人员无主题发言制度的暂行规定》。此后，暂行办法在实践中被多次运用，并取得了较好的效果。同时，该制度也引起了许多人大工作者的关注，有些还提出了质疑。在此，笔者试图从“常委会组成人员无主题发言制度”的实践情况出发，对这项制度做一些介绍、解读和改进设想。
　　
　　一、无主题发言制度的含义
　　
　　《暂行规定》规定，常委会组成人员无主题发言，是指在人大常委会会议上，组成人员可以在无主题发言议程中就本次常委会会议预先确定的审议议题之外的问题，提出议题，向人民政府、人民法院、人民检察院提出建议、批评和意见，经常委会会议审议后，交“一府两院”办理的一种监督形式。
　　1. 无主题发言的内容。“无主题发言”并非真的没有主题，而是在常委会会议的规定时间规定议程内自定议题进行发言，其内容必须是本次常委会会议预先确定的议题之外的，组成人员对人民政府、人民法院、人民检察院及其工作部门、工作人员的建议、批评和意见，具体包括：上述国家机关及其工作人员贯彻执行宪法、法律、法规、上级以及本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的情况；关系群众切身利益、社会普遍关注、人民群众反映强烈的热点难点问题；本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政等重要工作情况；人民群众反映强烈的申诉和意见。同时，《暂行规定》明确要求，涉及政党组织、人民团体和国家重大机密方面的问题，组成人员及其亲属的关于民事、刑事的申诉案，不得作为无主题发言的议题提出。
　　2. 无主题发言的实施。常委会主任会议根据常委会会议议题安排以及实际工作的需要，提出将无主题发言列入常委会会议议程的建议，并在常委会会议前1个月通知组成人员，由组成人员自拟发言议题并做好调查研究工作。主任会议提出的建议议程经常委会会议审议通过后，无主题发言即作为会议正式议程进行，会议日程安排为此议程留出较为充裕的时间。组成人员进行无主题发言，必须在此专门议程中，按照常委会议事规则中有关发言的规定提出。每次会议每名组成人员只能就一个问题进行发言，并同时提出解决建议和事实依据，做到一事一议，有理有据。议题提出后，由常委会全体会议进行审议，列席会议的“一府两院”领导人也可以就有关问题作出解释和答复。
　　3. 无主题发言的建议的形成及效力。组成人员通过无主题发言所提出的议题，必须经常委会全体会议进行审议，然后由常委会工作机构根据会议审议情况综合整理形成书面的建议意见，交“一府两院”及其有关职能部门办理。有关机关必须在5个月内办理完毕，并向人大常委会全体会议报告办理结果。按照该市人大常委会制定的听取和审议“一府两院”专项报告的规定，凡提交人大常委会审议的报告，都要由组成人员进行无记名投票表决测评。有关机关的办理报告被测评为“不满意”的，必须在下一次常委会会议上重新报告，再次报告仍然为“不满意”的，常委会将依法提出质询，直至提出对有关责任人的罢免案、撤职、免职案，或建议有关机关免去责任人员职务。
　　综上所述，该市人大常委会通过以上的制度安排，为无主题发言制度赋予了以下几个方面的特性：组成人员的主动性，提出议题的广泛性和及时性，建议意见的集体意志性，建议督办的强制性。
　　
　　二、无主题发言制度在实践中的运作及其表现的功能分析
　　
　　暂行办法出台不久，该市人大常委会会议上多次进行无主题发言议程，现笔者从大量的实践中选取几个较典型的
　　案例，并试图以此说明和分析这项制度的功能。
　　例一：2005年6月，在暂行规定通过后的第一次人大常委会会议上，首次进行无主题发言议程。结果，在该市人大常委会23名组成人员中，共有11名组成人员准备了无主题发言议题，其中有9名准备了书面发言材料，提出了详细的数据和事实依据。特别值得一提的是，非驻会的8名常委会委员全部准备了无主题发言议题。尽管事先在会议日程安排上作了充分考虑，会议主持人也一再强调注意会议时间，会议时间仍然不得不“拖堂”。最后，经过认真审议，会议决定将“预防和减少青少年犯罪”等3项建议综合交市人民政府办理。
　　例二：2007年，一些群众向一名常委会委员反映，市面上销售的桶装饮用水质量参差不齐，相当部分产品没有卫生或生产许可标记，是影响群众身体健康的一大隐患，群众已经向相关部门投诉，但没有得到积极的回应。随后，该委员进一步地走访了代表和选民，并组织对全市销售的21个品牌的桶装饮用水进行了抽样检查。当年5月，该委员在常委会无主题发言议程中提出了加强桶装饮用水质量管理的建议，得到了全体组成人员的热切关注。组成人员在审议中进一步指出，桶装饮用水质量管理，包括生产销售监管和消费引导，提出了加强部门配合、加大执法和检测力度、定期公布检测结果引导消费的建议。列席会议的政府领导人当场表示将高度关注这一民生问题，采取积极有效的措施加以解决。会后，政府立即组织开展了大规模的集中整治行动，取缔了无证生产厂家和代销点，对产品质量不达标的厂家实行停产整顿，公开公布桶装饮用水质量检测结果，从而有效保证了桶装饮用水的质量，使群众喝上了“放心水”。
　　例三：该市公共厕所和垃圾转运站缺乏，给群众生活带来很大不便。2006年3月，一名委员在无主题发言中提出了加强城市公共卫生设施建设的议题，得到了会议的高度赞同。常委会将此建议向政府及城管部门进行了交办。同年8月，常委会组织对建议办理情况进行了实地视察，听取了该市政府的办理结果报告，认为办理机关过于强调客观困难，工作进度缓慢，建议落实不力，有敷衍塞责的情形，否决了该市政府提交的办理报告，交由政府重新办理。此后，政府专题召开常务会议研究，多渠道筹措建设资金、落实建设用地，在短短的3个月内新建、改建了一批公共卫生厕所和垃圾站，建议得到了有效落实，再次报告时得到了人大常委会的肯定。
　　从以上实例可以看出，无主题发言制度具有三个最主要的功能：
　　1. 及时反映民意的渠道功能。人大常委会作为代表人民行使国家权力的机关，在会议议题的选择上，必须要能及时反映民意。目前，地方人大常委会确定会议议题，主要依据年初经主任会议通过的年度计划，根据《监督法》的规定，主要来源于六个方面，应当可以较为准确地反映选民的意愿。但是，这一方式也存在缺陷，一方面主要由主任会议制定，较少吸纳组成人员的意见；另一方面，则略显僵化，不容易反映形势的实时变化，也即不能有效地对当前突发的关系群众切身利益的重大问题进行监督。开展无主题发言，正好可以有效地弥补这一缺陷。在近3年来某市人大常委会无主题发言议程中所提出的28项议题中，有25项是针对当前重大形势和重大问题提出的。上述案例都反映出，由于无主题发言这一渠道的存在，使组成人员能够及时地反映群众和社会关注的热点问题，使民意能够及时得到国家权力机关的反映和审议，并最终促进问题的解决。
　　2. 提升组成人员建议质量的提炼功能。由于组成人员个人的学识能力、思想觉悟、精神意志等方面存在的差异，以及在履职过程中存在的趋利避害的可能，组成人员所提出的建议也存在不科学、不合理、不可行的可能性。由此可能造成承办机关无所适从，或使一个好的动议却最终无法得到实现。在无主题发言中，组成人员提出的议题，必须经过常委会全体会议的审议，最后形成的建议意见不再是某一组成人员个人的想法，而是凝聚了常委会全体组成人员的智慧，使之不仅反映了广大代表和人民群众的意愿，同时也能最大限度地排除提议人个人好恶、能力水平的影响，因而更加符合法律法规的规定，符合当地的实际工作情况，更具操作性和可行性。在上述案例中，组成人员所提出的无主题议题，经过常委会会议的讨论审议后，最终都形成了较为完整的解决问题的建议，对于有关机关改进工作起到了较好的指导作用。
　　
　　3. 保证组成人员建议办理实效的保障功能。提出对各方面工作的建议、批评和意见，是组成人员最基本的履职权力和最经常的履职途径。但是，有关法律、法规对代表建议办理的规定局限于“有关机关组织必须研究处理并负责答复”。如何提高代表建议的办理实效，一直是人大工作中的重要课题。一方面，