影响议会监督政府预算能力的宏观因素分析

　　影响议会监督政府预算能力的因素有多个方面。从世界范围看，各国议会监督预算的能力相差甚远。深入分析其影响因素可以为加强预算监督提供思路。
　　
　　一、衡量议会监督政府预算能力的标准
　　
　　监督工具是衡量议会预算监督能力的重要标准，如果一国议会使用多种监督工具且较常使用约束性强的监督工具，那么其监督能力就强。在各国议会采用的多种监督工具中，较常见的包括委员会听证、议会全体大会的听证、成立调查委员会、询问、（政府官员答复议员质询的）质询时限、质询、调查等[1]。其中，质询、质询时限、调查、成立调查委员会等通常被认为是约束性较强的监督工具。
　　以监督工具为衡量标准可以发现各国议会监督政府预算的能力各不相同甚至相差悬殊。各国议会联盟（IPU）和世界银行（WB）曾对此进行调查，发现不同国家对这些监督工具的使用频率是不同的，有些工具经常使用，而有些则不经常使用。比如在调查的83个议会（82个国家议会加上欧盟议会）中，询问和听证等约束性弱的监督工具的使用较为普遍，分别有96.3%和95%的议会使用这两种监督工具；而约束性强的质询和调查等硬性监督工具则较少使用，分别为75%和73%。然而，实践中各国并非仅使用某一种监督工具，而是往往偏好于综合使用其中的某几种监督工具。调查结果显示，大多数国家经常使用5至7种监督工具。根据下表可以清楚地看到这一现象[2]，使用7种监督工具的国家占到40%，使用6种监督工具的国家占到33%，各国使用监督工具数量的具体情况参见下表。
　　表1：各国议会使用预算监督工具数量情况
　　
　　二、影响议会监督政府预算能力的宏观因素
　　
　　正如亨廷顿认为决定一国民主程度的因素多种多样一样，议会监督政府预算的能力水平也是由多种因素共同作用的结果。在此，本文只对影响议会监督政府预算的宏观性重要因素进行分析，而不是包括了全部因素。纵观世界各国，影响议会监督政府预算的宏观因素主要包括政治、经济和文化等三个方面。
　　（一）政治因素
　　1.政体
　　议会对政府预算的监督可以看做是两者之间的博弈，而博弈规则直接影响博弈的结果，政治体制就是博弈规则的最重要内容。在现代代议制民主政体中，各国议会权力沿着代议制——半总统制——总统制的顺序逐渐递减。因此如果单纯以政体为划分标准，那么议会监督预算的能力也基本上遵循这一顺序。世界银行的调查佐证了这一结论。调查结果显示，议会制国家使用监督工具数量多于总统制和半总统制国家，而且听证、质询、质询时限等约束性较强的监督工具在议会制国家的使用也较总统制和半总统制国家更为普遍[4]，这说明议会制国家监督预算的能力强于非议会制国家。根据下表可以看出，议会制国家总计使用20种监督工具，平均每个国家使用6.35种；而总统制和半总统制分别使用13和14种，平均使用5.69和5.71种。
　　表2：不同政体国家议会使用预算监督工具情况表
　　2.民主程度
　　在考察立法监督能力与一国民主程度关系时，首先要界定不同国家的民主程度，对此可以考虑采用国际上通用、同时也是社会学家们推崇的指标，即美国自由之家组织[5] 每年计算的盖斯蒂尔指标（Gastil index）。该指标计算的大致过程如下：将各国的政治权利和公民自由分别评分，分值区间在1到7分，然后取两者之和的算术平均数，用公式表示即为：
　　盖斯蒂尔指数=（政治权利+公民自由）/2
　　盖斯蒂尔指数在1到7之间，越接近1越民主；越接近7越不民主。具体地，在1到2.5之间是民主国家，3到5.5之间是准民主国家，5.5以上则是不民主国家。
　　从理论上讲，越民主则作为代议机关的议会的权力越大，从而监督预算的能力越强，反之亦然。根据世界银行的专项调查，民主程度与立法监督能力之间具有重要的联系。从监督工具数量上看，民主国家较不民主国家使用更多的监督工具，即如下表所示，民主国家和准民主国家平均使用6.41和5.71种监督工具，不民主国家平均使用5种监督工具，甚至于在调查中没有一个不民主国家使用7种以上监督工具。
　　表3：民主程度不同的国家议会使用预算监督工具的情况
　　3.政治态势
　　在政体和民主程度既定的情况下，政府与议会之间的政治态势就是影响议会监督预算能力的重要因素。预算历来是议会和政府机构的必争之地，议会监督政府预算能力的强与弱实际上是两者权力斗争的结果。对于立法和行政合作型的国家如英国，议会通常只是行政机构的“传声筒”。因为政府直接依赖于议会多数票的支持，如果议会对预算修改就意味着投下了对政府的不信任票。在这类国家中的议会，主要是威斯敏斯特议会，其监督政府预算的能力通常较弱。相反，在立法和行政分离型[6]的国家如美国，国会对政府预算的监督则非常严格。即便在同一个国家中，议会的权力及其监督预算的能力也会随着立法和行政关系的变化而变化。
　　
　　（二）经济因素
　　经济对于议会监督政府预算能力的影响体现在经济体制和经济发展水平两方面。
　　1.经济体制
　　与计划经济相比，市场经济是更为有利于提升议会监督政府预算能力的经济体制，这主要是因为：
　　（1）市场经济产生了复杂的经济体，它们需要通过议会对政府预算的监督来实现自己的利益诉求。与计划经济体制相比，市场经济体制下各经济体之间的关系更为复杂，利益需求更多样，利益矛盾也更大。不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志输入政治系统。其中，通过议会监督预算的途径来间接向政府表达自己的利益要求以使社会利益分配对自己更有利就是非常关键的一个途径。而市场经济也为公民关注预算分配、公共服务、国家政策、议会监督等政治问题提供了必要的物质前提。值得一提的是，在这些经济体中，中产阶级在社会总人口中所占的比重越来越大，他们的利益诉求也最多、最强烈，亨廷顿通过对菲律宾、韩国、西班牙、巴西、秘鲁、缅甸、苏丹等国的考察得出结论：中产阶级是第三波民主化运动中最积极的支持者[7]。议会在监督政府预算时，不能不考虑这部分经济阶层的影响力。
　　（2）市场经济内含自由和平等精神，与代议制理论基础相一致。洛克建立的代议制理论是以孟德斯鸠等人的自由民主思想为前提的。而市场经济的独立发展以等价交换为原则，从根本上否定了血缘、门第、权利、民族、国家、宗教之间的差别，而把社会必要劳动时间作为交换的唯一尺度，符合自由平等的民主思想。在市场经济中，没有高低贵贱之别，无论是画家的劳动还是樵夫的劳动都是平等的。经济领域的自由和平等体现在政治上就是要求各个阶层和集团都有参与国家管理的自由和平等的权利，但鉴于全民参与的局限性，通过议会实现公民权利就是最现实的途径。
　　2.经济发展水平
　　二战后西方国家兴起的发展政治学及其代表人物诸如亨廷顿、阿尔蒙德、派伊、李普塞特等已经对于经济发展与民主政治之间的关系进行了深入的研究，并发现如果经济发展到一定程度，将对议会监督政府预算具有促进作用；如果经济发展达不到相应程度，则会限制议会监督预算职能的发挥。换言之，经济发展水平是影响议会监督政府预算能力的重要因素，但至于两者之间是否具有绝对的正相关关系，即经济越发达议会监督政府预算能力越强，则还不能轻易下结论。
　　Warren Krafchik 和Joachim Wehner 针对经济发展水平与议会监督政府预算能力之间的关系进行的最新调查，也得到了相同的结论。该调查按照世界银行2002年世界发展指标将国家分为高收入（人均国民收入高于9266美元）、中等收入（人均国民收入在755到9265美元之间）和低收入（人均国民收入低于755美元）三类。他们的研究发现，议会监督政府预算的能力与经济发展水平具有密切的联系，从下表可以看到，中高等收入国家的监督数量都较多，平均分别有6.27和6.25种；而低等收入国家则较少，平均仅有5.5种监督工具。而中高收入国家的约束力强的监督工具也多于低收入国家，比如质询，在低、中、高收入国家的使用率分别为77.3%、69.2%和81.3%；调查在低、中、高收入国家的使用率分别为56%、83.3%和76.2%。
　　
　　表4：不同经济发展水平国家议会使用预算监督工具情况
　　
　　（三）文化因素
　　早在1956年，美国政治学家G•A•阿尔蒙德就提出了“政治文化”的概念，认为文化通过影响各个社会成员的政治行为，对整个政治系统的功能发挥作用。“政治文化”概念提出后，受到了广泛的认可，从中可以看出理论界已经承认了文化对政治的影响力。
　　根据阿尔蒙德的研究，政治文化分为三种基本类型——蒙昧型政治文化、臣民政治文化和参与型政治文化[8]。其中，在蒙昧型政治文化影响下，公民就像一个古老社会中边远偏僻的村民，他们与政府之间的联系十分微弱，对政府无所要求和愿望，也不会对政府形成政治压力。而政府也不需要公民的政治支持和响应公民的政治要求。显然，蒙昧型政治文化不利于促进议会提升其监督预算的能力。而在臣民政治文化的影响下，公民与政府之间的关系就像君主与臣子一样，公民尊重并执行政府所做的权威性决策，但缺乏参与政治、向政府表达利益要求的意识。与蒙昧型文化相似，这种文化不能鼓励公民督促议会监督政府，从而也不利于加强议会对政府预算的监督。而在参与型政治文化下，公民与政府间的关系是双向的互相影响、互相参与的关系，公民尊重政府的权威，具有政治认知与政治参与的能力，主动通过各种途径对政府的各种政治事务或决策发表看法，并参与到这些政治事务或决策中去，而政府也需要公民的政治支持并愿意满足公民的政治诉求。
　　在这三种政治文化中，参与型文化有利于民主，也有利于加强议会对政府预算的监督。因为议会是代议机构，议会监督预算也是源于公众的委托。在这层委托代理关系中，作为委托人的公众如果不关注或参与预算，无形中就减少了代议机构的动力和压力，作为受托人的议会很可能因而就放松对政府的监督，从而间接影响监督力度。因此，要加强议会对政府预算的监督还需广泛调动公众的积极性和参与度，让公众重视预算、关注预算，这才能为议会注入“催化剂”。美国、巴西以及我国浙江温岭参与式预算监督的实践也都表明公众参与对于加强议会的预算监督能力具有重要影响。相反，如果公众对预算漠不关心，那么议会对政府预算的监督就成了无本之木、无源之水，只能流于形式。
　　当然，现实中不存在某种纯粹绝对的政治文化，大多是上述三种文化在某种程度的混合，即使美国、英国这样的被认为公民意识较强的国家，还不能属于参与文化，因为普通公民的政治参与都是有限的；在政治认知能力与政治责任感上，普通公民也和理想的 “理性——积极”的公民目标差距很远，一般人认为只要遵纪守法（包括缴税）便已经是个“好”公民了。
　　
　　三、提升我国人大监督政府预算能力的思路
　　
　　虽然表一中列示我国使用委员会听证、全体会议听证、调查委员会以及询问等四种监督工具，但实践中很少使用调查委员会这种监督工具，如果严格划分，我国仅使用三种监督工具，而且其约束性都不强，可以说，我国人大监督预算的能力还很弱，人大也因此被称为“橡皮图章”。随着我国公众民主意识的加强以及公众利益需求的不断上升和复杂化，如何加强人大监督预算能力以维护公众利益已经成为亟待解决的问题。根据上述影响议会监督政府预算能力的宏观因素分析，可以考虑未来遵循以下思路来提升人大监督政府预算的能力。
　　（一）完善人民代表大会制度
　　人民代表大会制度是我国实现人民当家作主的基本制度，各级人民代表大会代表人民行使最高监督权。应该说，从政治因素的角度看，这一制度本身是非常有利于加强人大预算监督的。然而，自新中国成立以来，历史上除了1953~1956年和1982年宪法前后的阶段外，人大监督工作基本上没有进步。因此，有必要继续完善人民代表大会制度，在新的历史阶段让该制度更有效地显示其优越性，这也是为加强人大监督政府预算提供良好的政治因素的最佳办法。
　　（二）深化社会主义市场经济体制
　　改革开放至今的30年间，在社会主义市场经济体制的作用下，我国经济规模大幅提升，目前经济总量已居世界第四；公有、集体、私有以及股份制等各类经济形式较计划经济时期更多、更复杂；公众生活水平也明显提高，并且按照税务部门的统计口径，出现了众多年收入在10万元以上的高收入阶层等等。根据上述分析，市场经济的这些结果都是影响议会监督政府预算的途径。因此，在坚持社会主义制度的前提下，进一步深化市场经济体制改革，继续放大这些作用途径的效果，是为加强人大监督政府预算提供良好的经济因素的最佳办法。
　　（三）构建参与型政治文化
　　随着我国市场经济的深化，一部分公众已经在“平等竞争”的市场机制下，逐渐树立起参与政务、监督政府、维护自身权益等民主意识，但总体上讲我国公众参与政务、监督政府的意识还很弱。马蔡琛描述这种状态为：现实中，民众对公共预算的关注程度之低，往往是超乎想像的。正因如此，阿尔蒙德将我国划分为蒙昧型政治文化类别。因此构建参与型政治文化，是为加强人大监督预算提供良好的文化因素的最好办法。从党和政府的角度讲，是支持这种文化的建设的，党的十七大报告就指出：“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”因此，正如美国著名政治学者卢西恩•派伊预计的，随着公众对平等原则更加敏感，更多的人接受普遍的法律、政治体系的能力不断增强，臣属型文化必将向参与文化发展。
　　
　　注释：
　　[1]质询与询问的区别在于前者更加具有强制性。
　　[2]Riccardo Pelizzo and Rick Stapenhurst: Tools for Legislative Oversight: An Empirical Investigati