析监督法框架下的质询制度设计及完善

　　2007年1月1日起施行的监督法，第一次对各级人大常委会的质询权作出了规范化、程序化的规定。研究并探讨监督法框架下的质询权，对进一步做好人大监督工作具有一定意义。
　　
　　一、监督法框架下的质询制度设计
　　
　　（一）定位设计
　　我国近现代意义上的质询，最早可以追溯到辛亥革命。辛亥革命胜利后，以孙中山为首建都于南京的中华民国临时政府，仿效西方资产阶级三权分立制度制定了具有宪法性质的根本大法——《中华民国临时约法》，1912年3月11日公布实施，其中在第三章第十九条参议院之职权第九款规定，参议院“得提出质问书于国务员，并要求其出席答复”。这里的“质问”，也即我们现在通常所说的质询。新中国成立后，1954年宪法规定了质问制度并由1954年全国人大组织法对质问的程序作了明确规定。1975年宪法删去了有关质问的规定。1978年宪法和1979年地方组织法将质问改为质询，这样改，是因为“从中文的词义上看，质询比质问要缓和一些，严厉程度要低一些。这几部法律的立法原意也是这样考虑的。”[1]现行宪法即1982年宪法沿用了质询的提法。其他诸如地方组织法、代表法、预算法等也都对质询作出了规定。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过的监督法，设专章第一次对各级人大常委会质询案的提出和处理作出了规范化、程序化的统一规定。之所以制定各级人大常委会的监督法，是考虑到按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的，监督法将调整范围确定为人大常委会的监督工作，体现了立法着眼于现实需要，立足于解决实际问题，使各级人大常委会的监督更具针对性。
　　关于监督法所规定的质询，有学者认为，“人大常委会的工作监督，从内容上看，主要是上述三个方面（指专项工作审议、计划和预算监督、组织执法检查）；从形式上讲，除前面已经提到的这些形式外，还有询问和质询、组织特定问题调查委员会、审议和决定撤职案，等等。”[2]这样的表述，似乎在语义上就将质询等几种监督形式放在了相对次要的位置。又如监督法实施以后，全国人大常委会出台的2007年、2008年监督工作计划，其具体安排均只包括听取和审议专项工作报告、计划和预算执行情况监督、法律实施情况的检查、规范性文件的备案审查四个方面，工作计划通篇没有诸如积极支持人大常委会组成人员提出质询案等提法，这从一个侧面反映了全国人大常委会对提质询案的一种态度或者说是一种导向。各地方人大常委会往往也参照全国人大常委会的做法，制订的监督工作计划仅包含上述四种监督形式。还有人大工作者更为明确地指出：“监督法规定了七种监督形式，并将询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定作为非经常性的监督形式进行了规范。所谓非经常性，是相比较于听取和审议专项工作报告、计划与预算监督、组织执法检查、规范性文件的备案审查这四种经常性的监督形式而言的，意味着这三种监督形式在人大监督工作实践中不被经常地运用。”[3]
　　由此，关于质询的定位，我们可以得出以下结论：
　　1. 从宪法对质询的制度设计上看，质询是各级人大代表和人大常委会组成人员所享有的由宪法予以规定和保障的一种宪法权力。在人代会和人大常委会会议上，受质询机关作出答复，是宪法所规定的受质询机关的宪法责任。
　　2. 质询虽然是人大代表和人大常委会组成人员的个人行为，但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一，是人大常委会监督权的一种独特运行方式[4]。其行使的后果最终归属于人大及其常委会，因而是各级人大及其常委会的一种非常重要的权力，是各级人大及其常委会对“一府两院”实施监督的一种非常重要的形式。
　　3. 无论是从认知上看，还是从实践上看，质询都是监督法规定的七种监督形式中不被经常运用的或者说是被弱化了的监督形式之一，其在实际运用中所发挥的效能与其由宪法规定的地位难以匹配。
　　
　　（二）功能设计
　　综观各国关于质询权的功能设计，其积极作用大致包含以下几个方面：一是使议员知情知政，了解政府施政的基本情况。学者公认获取情况是质询的基本功能。二是对政府进行必要的监督。质询尽管是一种消极的监督方式，但代表选民意志的议员提出质询，批评或者指责政府的违法行为或者不当行为，能促使政府改进其工作，保障公民的合法权益。三是通过质询可以知晓政府尤其是其组成人员的施政理念、施政能力，从而决定是否继续支持或者提出罢免政府及其组成人员。四是通过质询过程中正反意见的较量和比较，可以深入研究重大问题的利弊，有利于形成正确的或者利益最大化的处理公共问题的决策。五是为公民、议会、政府搭建进行沟通交流的平台，缓和社会矛盾。六是充当政党斗争的工具，质询政治化能揭示执政党和反对党之间在治国理政上重大的、深刻的政治分歧，判明责任的归属。七是真正代表人民利益的政党可以通过质询抨击时弊，提高人民的觉悟 [5] 。
　　从我国对质询的规定以及党和国家领导人关于制定监督法的指导思想、立法原则、重要意义的论述看，我国质询权的功能主要表现在：
　　1.获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况，保障人大代表和常委会组成人员的知情权。
　　2.通过提出问题，对“一府两院”的工作提出批评和改进意见，促使“一府两院”更好地了解自己工作所存在的缺点和错误，明确改进工作的方向和措施，提高工作效率和工作水平。
　　3.在根本目标一致的前提下，通过质询和答复的互动，加深人大代表、常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解，共同围绕党和国家的工作大局做好工作。
　　4.质询权的有效、正确行使，可以成为解决某些重大的、尖锐的社会问题或者矛盾的途径之一，有利于科学发展和和谐社会的建设。
　　有人大工作者认为，人大的监督权是一种综合性的权力，可以由三个方面的具体权力组成：一是了解权；二是处置权；三是制裁权。质询属于其中的了解权。笔者认为，从目前监督法和其他法律法规的规定，以及其实际上所起到的作用来看，质询在实质上从属于了解权的范畴，但这无疑弱化了其应有的功能，不利于人大监督工作的开展。
　　
　　（三）程序设计
　　1.质询案的提出。监督法第三十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”这条规定对提出质询案的有权主体、提出质询案的法定人数、提出质询案的形式以及质询案文本的撰写要求等作出了较为详尽的表述。
　　需要说明的是，1982年宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会会议期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。”地方组织法第四十七条也规定：“在常务委员会会议期间……常务委员会组成人员……可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。”宪法和地方组织法都将提出质询案的时间限定在会议期间，由于宪法、地方组织法和监督法的效力层级不同，因此，有关质询案提出的时间要求，尽管监督法没有作出明确规定，但仍应当按照宪法和地方组织法的规定，由有权主体在常委会会议期间提出。
　　
　　2.质询案的决定。监督法第三十六条规定：“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。”这是一种排他性的规定，赋予了委员长会议或者主任会议对质询是否成立的决定权，而受质询机关可以拒绝答复未经委员长会议或者主任会议决定的质询。
　　3.质询案的答复。监督法第三十六条规定：“委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。”第三十八条规定：“质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。”这些条款对受质询机关答复的形式、答复的场所、由谁来答复以及是否将答复质询案的情况报告印发常委会会议作出了明确规定。
　　有学者指出，受质询机关按照委员长会议或者主任会议决定作出答复时，要求口头答复的，必须由受质询机关负责人到会答复；书面答复的，应当由受质询机关负责人签署。这里的“负责人”，包括受质询机关的正职领导人和副职领导人，不包括其下属机构的领导人。在专门委员会会议上口头答复的，提出质询案的常委会组成人员有权列席会议，发表意见。这里的“发表意见”，通常应针对受质询机关的答复中不清楚的问题，提出要求进一步答复的意见，或者对答复是否满意发表意见，一般不宜提出质询案没有涉及的新问题要求答复。如果提出新的问题，实际是提出新的质询，应当依法提出新的质询案[6] 。
　　这里有一个值得探讨的地方。监督法规定了受质询机关答复质询的场所是常委会会议或者专门委员会会议。那么，受质询机关在常委会会议上答复质询和在有关专门委员会会议上答复质询有什么不同？委员长会议或者主任会议作出在哪个会议上答复的决定的标准是什么、意义何在？既然常委会会议或者有关专门委员会会议听取了受质询机关的答复情况，能否也赋予常委会组成人员或者专门委员会组成人员对受质询机关的答复进行满意度表决的权力？
　　4.质询案答复后的表决。监督法第三十七条规定：“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”这条规定包含有两层含义：
　　第一，表决程序。受质询机关在对质询作出答复后，提质询的常委会组成人员满意不满意，有多少人满意，不能口头上说了就算，而应当提请提质询案的常务委员会组成人员对该答复是否满意进行表决，满意过半数才能通过。
　　第二，表决后的处理。对答复表示满意的，则该质询案到此终结；不满意的，提质询案的常委会组成人员可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。
　　
　　二、监督法框架下的质询制度完善路径
　　
　　“质询”从表面上看也是行使知情权，但实际上多是对不适当行为包括违法失职行为提出质询案，对被质询者是一种带责成纠正不适当行为的监督方式[7]。通常意义上的知情权，完全可以通过询问、视察或者专题调查研究、执法检查等其他的方式来解决。正确适用质询这样一种带强制性纠正不适当行政行为的监督方式，可以使人大常委会有效行使对“一府两院”的监督职权。但时至今日，各级人代会、人大常委会会议上很少出现质询案，这与质询制度的不完备、不科学有较大关系。完善监督法框架下的质询制度，需要做的工作有很多，笔者认为，主要应从以下几个方面着手：
　　
　　（一）解决法律上的冲突问题
　　主要表现在对“两院”的质询缺乏宪法依据。现行宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”该条没有规定对“两院”可以提出质询案。而地方组织法第二十八条、监督法第三十五条都规定有权主体可以提出对“两院”的质询案。之所以超越宪法的规定，是因为对“两院”工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等进行监督，关系改革发展稳定，关系人民群众切身利益，社会普遍关注，有其现实的存在意义。但是，一方面，从法的效力层次的一般规则看，在我国整个法的效力层次体系中，宪法是具有最高效力的，不仅是仅低于宪法的法律，而且所有其他法的渊源的效力都要服从宪法、遵守宪法；另一方面，依法治国，建设社会主义法治国家，也要求我们尤其是作为立法主导机关的人大及其常委会，更要依法办事。胡锦涛同志曾多次强调要树立宪法至上的思想，维护宪法权威，保障宪法实施。因此，有必要尽快修订宪法中有关质询对象范围的规定。其他如全国人大组织法、全国人大议事规则等法律法规关于质询的规定，也都应当及时修订，规范一致。
　　
　　（二）合理设置提质询案和受质询机关答复的时间范围
　　关于提质询案的时间。宪法和地方组织法都规定提出质询案的时间只能是在代表大会或者常委会开会期间。这样规定，难免会造成质询本身所具有的简便性、经常性、针对性、互动性的特点被制约，毕竟一般情况下常委会会议是两个月才召开一次。另外，一个质询案从酝酿、提出、决定、答复到终止，不是一次常委会会议的三五天时间可以全部完成的。提出质询案，一般情况下说明提出的问题还比较尖锐，由此其经过的时间可能长达数月。实践中已经出现的质询案所经过的时间也说明了这个问题。既然质询案的决定权在实际上归属于委员长会议或者主任会议，而委员长会议或者主任会议一般每月至少举行一次，必要时还可以临时召集，本着实事求是、一切从实际出发的原则，建议赋予有权主体有随时提出质询案的权力。
　　关于受质询机关的答复时间。无论是刑事诉讼、民事诉讼还是行政诉讼，法律都规定了关于时效的概念。虽然在不同的法律部门中时效的含义不同，但大致都体现了对公民权力和权利的保障、对公共资源的节约，体现的是公平与效率相统一的原则。超越时效的规定，有关主体必须承担相应的法律后果。时效实际上就是关于时间的规定。监督法对受质询机关的答复时间没有作出明确的规定，不能不说是监督法制定中的一个硬伤。没有时间规定，必然造成低效率或者是久拖不决，最终造成有权主体的权力得不到保障，质询也就失去了意义。是否可以这样理解，监督法之所以不规定受质询机关的答复时间，就是为各地在制定监督法实施办法中留出立法空间，以便于各地探索适合本地实际情况的时间规定呢？
　　
　　（三）联动地运用监督法所规定的所有监督形式
　　历经20年出台的监督法之所以仍然让人有所遗憾，除众口难调外，一个很重要的原因就是监督后的法律责任不明，监督缺乏刚性。没有明确的法律责任，再好的监督形式也不能达到预期的效果，没有制度的约束，奢望义务主体去主动承担义务是不可想象的。强调质询的法律责任和后果，是质询制度免于“形式化”、“走过场”的关键。湖北省制定的实施监督法办法对追究违法行为的法律责任作了“补缺”性的规定：对违反监督法和本办法规定，不依法向常务委员会报告工作、不依法研究处理常务委员会提出的审议意见的，或者不认真执行常务委员会有关决议、决定的，或者不按照规定报送规范性文件的，主任会议根据常务委员会组成人员多数人的意见，可以责成有关机关负责人向常务委员会会议作出说明；情节严重的，可以责成有关机关作出书面检查，或者提请常务委员会依照其他法定监督方式实施监督。这样的规定，对强化受质询机关答复后的法律责任有一定的启示。笔者认为，应当用联系的观点来看待问题，各地人大常委会在制定监督法实施办法的时候，应当有一个明确的指导思想，即监督法所规定的所有监督形式，都可以灵活地、联动地运用，而不是孤立地、静止地运用。可以明确规定某一种监督形式不能达到监督的初衷时，有权主体经主任会议决定启动其他的监督形式，直至达到监督的目的。尤其是对经过一段时间的整改，“一府两院”及其有关部门的工作仍不能令人大代表、常委会组成人员感到满意的，应直接启动撤职、罢免程序。当然，按照党管干部的原则，一旦发生类似情况，人大常委会党组应当及时与同级党委组织部门沟通、协调，取得一致意见。只有这样，监督才能有力，才能起到监督和震慑的作用。
　　
　　
　　（四）质询权行使常态化
　　实践中，质询案的数量很少。1954年宪法规定质问制度后，直至1980年才有了就宝钢工程提出的所谓“共和国质询第一案”。全国各省、市、区人大及其常委会提出质询案的情况大体相仿。以H省为例，自1980年设立省人大常委会以来，该省仅就邮政资费乱涨价问题、葛店化工厂多年存在污染问题、文物保护问题分别提出了质询案。质询案的极少提出，对比宪法对质询的高度重视，显得极不协调。不少专家学者注意到这种情况并从各自不同的角度作了理性的分析。蔡定剑、陈寒枫、刘维林、陈星言等指出，由于民主法治根基的匮乏、民主习惯的欠缺以及政治体制的影响，质询存在着不好落实、不能落实的困境。其原因在于：
　　一是基于认识上的原因，不愿用。有的常委会组成人员把质询看得过于严厉，害怕由此影响人大同“一府两院”的关系，不利于人大其他工作的开展；有的常委会组成人员本身来自于“一府两院”，让他们以“议员”的身份再去质询“一府两院”的工作，势必造成对自己或者其他来自“一府两院”的常委会组成人员以前的工作或者以前工作部门的同事进行监督，面子上拿不下来，也难免会否定自己以前的工作。
　　二是基于制度上的原因，不好用。尽管监督法对质询的程序作了规定，但监督法没有明确受质询机关答复的期限、没有明确答复不满意的刚性处理程序以及会期问题等，导致其可操作性仍欠缺。
　　三是基于体制上的原因，不被用。在我国，重要决策需请示同级地方党委批准，这是人大工作的一个基本准则。在得知人代会、人大常委会会议上有人要提质询案时，人大常委会党组一般会请示同级地方党委，有的地方就会通过组织手段劝其不要提质询案，以防止因为质询案的提出而引发较大的社会影响。
　　笔者还认为，一个不可否认的事实是，我国所采用的质询制度，无论是制度的理念设计还是制度的程序设计，都脱胎于国外内阁制国家议会的质询制度。质询起源于国外以及后来在一些实行议会制的西方国家的广泛应用，给质询打上了深深的“三权分立”烙印。加之国外质询制度在实际运用中所表现出的如借质询攻击政府或其中的个人以满足私人目的；对无关紧要的事情也进行质询，浪费金钱、时间，使政府人员疲于应付；在野党以质询为手段引发议会辩论，进而导致议会提出对政府的不信任案，由此内阁不断更换、政局动荡等等消极作用，间接损害了质询的进一步发展。所有这些，都导致了我国在实际应用中有意无意地将质询束之高阁。
　　必须重新定位质询制度，还其应有的价值功能，使质询权的行使常态化，充分发挥其实际运用价值。这包含两方面的含义：
　　一是使质询和其他几种常用的监督形式处于同等地位，成为常委会组成人员经常使用的一种监督形式。在国外，特别是在发达国家，议会质询政府负责人是使用最多、效果非常明显的一种监督形式。有的国家，甚至规定每周都有一个质询日，专门安排议会质询政府负责人。质询也只是一种监督的手段。各级地方人大常委会完全可以使质询权的行使常态化，通过制定监督法实施办法来明确规范和合理引导，使之得到正确运用，切实起到保障人民知情权、参与权、决策权和监督权的作用，督促“一府两院”改进工作中的缺点和错误。退而言之，各级人大常委会在制订年度监督工作计划的时候，至少可以明确提出支持人大常委会组成人员就关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题提出质询案。
　　二是引导常委会组成人员正确行使质询权。从国外议会制PfkcxqlXLlMFCpZ0zJcuRg==国家运用质询的效果可以看出，质询权得到充分、正确的行使，其实是一种刚性很强的监督形式（有人大工作者在探讨监督法出台前各地人大常委会普遍开展的述职评议时曾指出，述职评议是“大路不走走小路”、“前门不走走后门”，宪法已经明确规定了质询和特定问题调查这两类刚性很强的监督形式）。为防止权力寻租，人大常委会要通过制度来加强引导和规范，一方面要制定关于哪些问题可以提出质询案的指导性意见（不能制定强制性意见，其原因不言自明）；另一方面要指定专门的工作机构对有权主体提出的质询案进行初步审查，由于质询案的提出一般会产生较大的社会影响，因此不能简单等同于提出议案、建议、批评和意见后由代表工作机构进行的形式审查（实际工作中代表工作机构也进行了实质审查，但并不严格），必须既作出形式审查，也进行实质审查，建议可以由常委会法规工作机构来行使审查权。
　　
　　注释：
　　[1]陈寒枫：《充分发挥质询在人大及其常委会监督工作中的作用》，载《人大研究》2007年第12期，第9页。
　　[2][4][6]参见杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年9月第1版，第43、155、167~168页。
　　[3]刘维林、陈星言：《地方人大常委会实施监督法中的两个难点问题研究》，载《人大研究》2007年第12期，第14页。
　　[5]参见杨临宏、曾圣谡：《从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法院》，摘自中国宪法行政法法律网，http://www.cncasky.com/get/lltt/fxll/000610226.htm.
　　[7]蔡定剑著：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年6月