我国小城镇建设发展问题探讨

鲁 楠

内容摘要：农村问题始终是关系到我国整个国民经济健康发展的重要问题，通过农村小城镇建设，能够促进农村经济的健康发展，推动整个社会的进步。本文从城镇化的内涵界定入手，详细阐述了我国农村小城镇建设的发展进程、特点以及作用，通过分析小城镇发展滞后的原因，提出了户籍制度改革、发挥政府职能等手段来促进小城镇的发展。小城镇建设体系的完善，不仅对农村经济，更是对整个国民经济的发展起了非常重要的作用。

关键词：城镇化小城镇建设户籍制度制度创新

中图分类号：F320

文献标识码：A

小城镇建设作为我国现代化建设的重要组成部分，关系到九亿农民的生产、生活，对于我国农村乃至整个国民经济的全局都起着至关重要的作用。小城镇建设促进了农村经济发展与社会的进步，改善了农民的生产、生活条件，创造了良好的乡村投资环境，促进了乡村非农产业的合理布局与健康发展，推动了农村产业结构的调整，为发展乡村第三产业提供了条件，同时加快了农村富余劳动力的转移，促进了农村精神文明建设与社会的进步。

农村城镇化的内涵界定

“城镇化”亦称“城市化”。在我国，由于非农地区包括“城市”与“镇”两种类型，因而本文认为将“城市化”称为“城镇化”更符合中国实际。而所谓的城镇化，就是指社会生产力在工业化、信息化的基础上，在经济结构、人口居住、人口素质等方面由传统农村文明转变为现代城镇文明的自然历史过程。对于城镇化的界定，还有一种说法为“二元城镇化”，即将城镇化分为“城市化”与“农村城镇化”。其理论认为，“城市化”指人口向城市的集中过程；“农村城镇化”指农村人口向县城范围的城镇集中的过程。但笔者认为这不是城镇化的全部内容与客观规律的正确反映与全面概括。

首先，人口城镇化并不是城镇化的全部内容，将“城镇化”等同于“人口城镇化”，将“农村城镇化”等同于“农村人口城镇化”，即从城镇人口占总人口的比例来判断“城镇化”、“农村城镇化”的状况是不全面的，这是对城镇化的一种简单化理解。

其次，农村人口城镇化是人口城镇化的实质与主要内容。人口城镇化是城镇化的一个重要方面。从动态上看，人口城镇化指农村人口不断转变为城镇人口。使城镇人口占总人口的比重不断上升；从静态上看，人口城镇化指城镇人口占总人口的比重达到或接近饱和的状态。显然，离开了农村人口向城市集中、向城镇集中，“城镇化”就失去了主要对象。人口城镇化的实质与主要内容就是农村人口的城镇化。离开了农村人口向城镇迁移的“城市化”，实际上是不存在的。

第三，二元城镇化理论在中国的市场经济条件下行不通。在市场经济条件下，农村劳动力、劳动人口向城镇转移，向何种城市类型转移完全是由各地城镇市场状况与各类转移者自身状况为转移的，所以要求农村劳动力只向城镇转移是不现实的。

总之，笔者认为人口城镇化是城镇化的一个重要方面，农村人口城镇化是人口城镇化的实质与主要内容。一般说来，城镇化有三种途径一是原有城镇的扩张，将一部分原来的农村社区并入城镇；二是新兴城镇的设立，使原来的农村社区变成新的城镇社区；三是在农村经济高速发展和城镇文明广泛扩散的基础上，使农村居民居住在农村社区也能享受到现代城镇文明。因此，农村城镇化实际上是城镇化的第三种途径即农村的物质生活条件和精神生活状况都实现城镇化。

我国农村小城镇发展的进程与特征

(一)我国小城镇发展的进程

恢复调整阶段(1949-1957年)。建国初，国家在全国设立136个城市，并对旧的城镇体系进行了调整，以“镇”作为县辖基层政权建制被确定下来。到了1956年，国家对城镇工商业的社会主义改造，使得小城镇商饮服务业受到较大影响，在一定程度上影响了小城镇的发展。

缓慢波动发展阶段(1958-1966年)。1958年实行了人民公社化，撤销了一大批建制镇，加之计划经济体制的加强，使得以工商活动为主的集镇逐渐萎缩。1958-1960年的“大跃进”与人民公社运动，城镇人口迅速增长。由于城镇人口激增，政府为缓解城市压力，动员城镇人口下乡，城镇人口数量下降。城镇的发展大起大落，给国民经济带来了不必要的损失。

停止衰退阶段(1966－1978年)。1966年的“文化大革命”对我国社会经济各项事业带来了一场巨大的浩劫。对小城镇的发展也带来了灾难性的影响，小城镇建设处于停滞衰退阶段。

全面恢复与稳定发展阶段{1978年以后)。党的十一届三中全会纠正了以往的错误路线，我国政治、经济与社会发展进入了一个有序发展的新时期，各项事业步入正轨。从1979年开始，政府将小城镇建设纳入重要议事日程，提出了积极发展小城镇的基本战略，大大推动了我国小城镇建设。同时，小城镇在职能上趋于多元化，基础设施水平提高，同时小城镇在地域布局上日趋合理，使全国小城镇体系趋于完善。

(二)我国小城镇发展的特征

农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小。1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总数的43％。密度较高的大多分布在东部沿海等发达地区。

建制镇对乡镇企业的聚集功能减弱，乡镇企业分散布局严重。全国拥有各类非农乡镇企业150多万家，大多集中在村及村以下，这说明农村乡镇对乡镇企业的聚集力较弱。

农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平。城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口城镇化水平。根据全国农业普查表明，1996年末全国农村建制镇16126个，人口在6000人以下的占80％，4000人以下的占64.4％，超过10000人的占9.6％。

农村建制镇镇区人均占地规模大。建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大。

农村小城镇的职能作用

(一)小城镇的社会职能

行政中心职能。有些小城镇是政府行政区域(如县、乡、镇等)的所在地，具有显著的行政管理职能，承担着对所辖区域内执行国家权力、行使诸如政府治安、司法、建设与土地管理，农、林、水、电管理，工商与税务、粮食管理，交通监理等的权力。以行政职能为主的小城镇易受行政设置变化的影响，行政建制的设置、取消与级别升降在很大程度上决定着小城镇的发展规模、速度与性质。

文教科技职能。小城镇作为乡村区域的集聚点一般是乡村区域的文化、教育和科技推广与培训中心，尤其是近年来随着农村经济的发展，不少小城镇文化科教设施不断完善，不少县城建制镇及一些中心镇都设有中等专科院校、职业技校及高级中学，一般小城镇也设有初级中学、小学及幼儿园等。这些文教设施对于提高农村居民文化教育素质有着重要作用。现在大

多数小城镇都设有科技站及各种农村合作组织团体，对于农村推广科技文化知识、加大科技进村进田的深度、提高农民科技水平有着重要作用。

医疗保健中心。我国村镇建设规划标准规定。中心镇应设中心卫生院、防疫站、保健站与计划生育指导站，而一般乡镇应设卫生院(所、室)及计划生育站，实现“小病不出村、大病不出镇”的目标，因而小城镇对于农村居民改善医疗卫生保健条件、提高农民身体素质、推进农村计划生育等工作有着重要作用。

(二)小城镇的经济职能

由于农村经济的地域与结构分异规律的影响，小城镇在农村资源利用、主导产业选择以及在农村经济发展中作用各不相同，表现出小城镇多方面的经济职能：

工业中心。小城镇作为乡镇企业的载体首先是农村工业的集聚中心，改革开放以来，在东部沿海地区及内地涌现出一大批农村“工业城”，这些以工业为主导产业的小城镇如雨后春笋般迅速发展，其产值占农村社会总产值的比重一般较大，从事工业生产活动的劳动和在农村就业结构中处于突出位置。

农业生产管理中心。在我国农业区，尤其是粮食、经济作物、渔业与畜禽等的商品生产基地，有不少小城镇以第一产业为基础，并有为其服务的产前、产中、产后社会化服务体系，是农业产业化发展的组织中心。

商业中心。小城镇一般都设有周期性集市，建有商店、饭店、旅店及理发、修理等店铺，是农村重要的商贸饮食服务业中心。商业职能既是一般小城镇的主要职能之一，也是小城镇发展比较活跃的重要原因。

我国农村城镇化滞后的原因

(一)长期实行重工业优先的发展战略

新中国成立以后，在相当长的一段时期内，我国实行的是优先发展重工业的战略。据统计，1983～1985年，我国轻工业投资与重工业投资之比为1：7.3，而在第二个五年计划的1958～1962年期间，已高达1：8.4。由于钢铁、机械制造等重工业资本有机构成高，大多属于资本密集型行业，因而对劳动力的吸收能力比较低。有关研究表明，从1952～1987年新增工业投资应当吸纳劳动力17113.7万人，而实际吸纳劳动力仅8097万人，少吸纳9016.7万人，即实际吸纳的劳动力仅为应吸纳劳动力的47％。显然，这是我国城镇化滞后的一个重要原因。

(二)工业布局过于分散

在计划经济体制时期，特别是实行人民公社化以后，全国各省、市、自治区，各地、市、州，甚至各县、乡，都大办工业，都要建设“自己的工业体系”，都力求“小而全”、“万事不求人”，因而造成地方工业异常分散的格局。20世纪60年代中期开始“三线建设”之后，在“分散、靠山、隐蔽”的思想指导下，国家虽然先后投入建设资金2000多亿元，建成全民所有制企业2.9万个。这些“三线”企业在西部的崛起，虽然对打破我国沿海和内地生产力布局不平衡的格局起了很大的作用，但是，这些企业分散建立在远离城市和铁路、公路干线的边远山区，既不利于这些企业的发展，又不利于人口城镇化率的提高。虽然“三线”建设时期在西部形成了像六盘水、渡口市之类的新兴工业城市，但这些城市以能源、原材料生产为主，产业结构单一，吸引力和辐射力较弱。所以说，“三线”建设再次使我国失去了让工业化推动城镇化发展的机会。

(三)户籍制度

1958年我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，把户口分为农业户口和非农业户口两种形式。以这两种户口为基础，国家又相继推出了和户籍制度相配套的就业制度、食品供应制度、社会保障制度、住房制度等。城乡收入的巨大反差，没有引起人口大规模流向城镇，没有形成巨大的人口压力。户籍制度人为地压制了社会对城镇人口的供给和需要，它不仅使进城的农民只能在“体外循环”，不能变成真正的城市人，从而在一定程度上削弱了城镇对农民的吸引力，更加严重的是它分割了劳动力市场，把劳动人口分成农业户口和非农业户口两个部分。农业户口和非农业户口又被以行政区别为基础分割为不同的小区域市场，妨碍城乡劳动力配置的一体化，无法形成全国统一的劳动力市场。反而形成多个利益集团，提高了城镇居民和发达地区人口的讨价还价能力，对城镇和经济发达地区的劳动力价格上升起到了重要的推动作用，使价格不能反映劳动力剩余状况。

我国农村城镇化发展的新思路

(一)创新户籍制度

目前改革户籍制度应采取“分小步走、分类推进”的办法。首先，应在县以下(含县城)城镇及小城市实行土地换户口的办法，允许退出土地后的农民，转为正式城镇户口。这样一方面有利于把一批县城及小城镇发展成大中城市，缓解下一步户口制度改革的困难；另一方面，又有利于农业经营规模的扩大。其次，改革县以上(不含县城)大中城市的用工制度，打破过去招工招干以户口为基础的传统做法，实现户口和就业相分离。同时打破城市与城市间的流动限制，允许城镇人口在城镇自由流动，以促进全国统一的劳动力市场的形成。第三，在大中城市实行土地换户口的办法，允许农民自觉自愿转为城市户口。第四，完全废除户口制度，最终完成户口制度的改革，使非农业人口和农业人口的差别仅表现为职业分工的不同，而不是各种各样的社会福利待遇的差别。对人口实行属地管理。同时，在具体的实施过程中注意因时制宜，因人制宜。

(二)改革农村的产权制度

城镇化进程缓慢的原因除城市对农村人口缺乏足够的容量外，还有一个原因就是农村缺乏挤出效应，最关键的是农村的产权制度。目前农村的产权制度以集体产权制为主，只有具有某个社区的居民身份时，才能享受一份利益，迁出该社区就不能对集体财产拥有所有权及收益权。所以，有的发达村庄，女的不愿外嫁，甚至不愿意迁出村庄进入城市。有的地区还出现了由城里迁移回农村的所谓“逆迁移”现象。这种现象被一些人看成是一种新事物而倍加赞扬，但这种现象反映的不是一种进步，而是一种退步。我国目前的城市人口不是多了而是少了。从西方一些国家的历史看，已经出现了城市人口向郊区迁移的现象，但属于城镇化过程中的一个新阶段，我们将其称为后城镇化阶段。我国目前还没有走完城市化的过程就去谈论后城市化问题是过于超前了。目前面临的基本任务是要把大量人口迁到城市中去，拆掉阻碍农村城镇化的各种制度壁垒。从农村来说，农村的集体经济和土地是农民安全网的两个支柱，如何把这两个支柱随着农民进城转换到城里来，是坚定农民迁移决心的重要环节。

(三)充分发挥政府作用

总体设计的作用。企业与个人是城镇化进程中的微观主体，追求自身利益的最大化是支配企业和个人行为的基本法则。企业决定从事哪种产业，厂址建在何处，建在城市还是小城镇，劳动力为获得最大收入而决定留在农村，还是进入城市，都是

由他们自身决定的。由于自身的局限性，不可能把握城市化的发展规律，也不可能对城镇化的宏观发展方向做出选择。因此如果缺乏宏观调控，城镇化将处于无序之中。政府作为社会主体的代表，它不仅要代表社会主体的利益，而且要代表社会主体实行各种选择。因此，政府和企业与个人因目标模式的不同而行动也会时有一致、时有矛盾，两大主体的互动是和谐和摩擦并进，这就要求政府成为体现社会利益的代表，根据社会经济发展的目标制定城镇化的发展道路，而且要有具体的规划设计，以指导微观经济主体的经济活动。城市化的顺利推进，两大主体都是不可缺少的。没有微观主体，城镇化过程将失去内容，没有宏观主体，城镇化过程将失去导向，处于无序状态。

经济诱导作用。微观主体行为与社会选择之间的差距，要求政府必须通过一系列的手段，诸如法律的、经济的、行政的手段，诱导微观主体的行为，使其按照政府设计的城镇化道路发展，最终实现与社会选择的一致性。然而，诱导不同于强制，诱导的机理是调整物质利益。改革开放以来，企业和个人利益市场取向的增强，使得政府通过对企业及劳动力物质利益的调节，引导企业和劳动力的流向成为可能。如政府要重点发展某小型城市，使其在若干年内成为一个中型甚至大型城市，那么，政府可以采取调节不同地域间利益差别和资源配置的方式。诱使企业和劳动力、其他人口流入。如给进入该市的企业以税收优惠、信贷优惠，对进入该市的劳动力、人口等收取很低的城建费甚至免费等。政府还可通过增加投资、要求地方配套投资等建设某一主导产业来带动其他行业的发展。这样，就使得企业会很快地在该市聚集，人口因而在该市聚居。相反，政府若要控制某大城市的扩展，则对该市的产业结构进行调节，限制某些行业进入，对新建企业实行资金、信贷控制，实行严格的审批程序，对流入该市的人口征收很高的城市管理费等，从而达到限制城市规模继续扩大的目的。诱导作用的发挥，主要依靠于市场的完善和不同行为主体对市场调节反应的灵敏程度。随着社会主义市场经济体制的建立，诱导作用将日益明显。

必要的行政干预作用。政府对城镇化过程中对企业和个人行为的诱导，受经济利益和社会利益时有冲突的局限，难以对微观主体追求非经济利益目标的行为构成约束，这就要求政府在采用其他手段的同时，还必须采用适当的行政手段，对城镇化过程进行直接的干预。这种干预作用是由政府通过组织机构系统直接施加于微观主体的。政府通过发布命令、下达计划。规定微观主体如何行动，从而使微观主体没有可选择的余地。政府干预的内容包括制定城市化方略，指导城市规划，协调基础设施建设，加强综合管理，引导人口流动等。政府通过制定总体工业化发展战略及政策。确定整个国民经济发展路线，并在此基础上通过对农村及城市系统的行政管理，使宏观总体的目标得以实现，就是政府对城市化的干预作用。这种作用使社会选择系统只包括单一的政府选择，具有时效性、力度大的特点，避免了经济调节手段的滞后性。可见，政府对城镇化过程进行干预是十分必要的。但就其效果而言，干预可能是积极的，也可能是消极的，存在着由于判断失误而造成严重损失的隐患。这取决于政府对城镇化规律的掌握程度及城镇化道路设计的正确与否，同时，还取决于政府对城镇化进行干预的手段选择及运用得正确与否。正确的道路设计和手段运用，会加速城镇化的进程；反之，则会延缓城镇化进程。而正确的设计和运用。则来源于政府对城镇化规律及本国社会经济发展状况的正确认识及在这一正确认识下，对城镇化道路和手段的正确选择。

农村城镇化战略的提出有着深刻的政策内涵。在改革以来的农村经济政策中，小城镇的发展问题往往是同乡镇企业的发展问题共同提出的。当前，农村工业化已经取得了很大进展，而且依靠传统的增长模式已经很难保持持续健康发展的情况下，加快农村城镇化进程的意义就进一步凸显出来。所以，小城镇发展战略是国家推动农村经济增长方式转变的一项重大决策。