征地补偿安置存在的问题及解决途径探讨

李 铸

摘要:随着城市化进程的加快和征地搬迁规模的不断扩大,征地补偿和搬迁安置工作直接关系到被征地农民今后的生产和生活问题,关系到整个农村社会的稳定和经济的长远发展。文章就目前征地补偿安置过程中存在的相关问题及解决途径谈了一些看法。

关键词:征地制度;土地征收;征地补偿

中图分类号:F301 文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)29-0121-02

一、征地制度上存在的一些不规范做法

1.在征地程序和报批方面。任意减少征地环节或报批材料,弄虚作假的现象仍然存在。实际征地过程中,地方政府为加快征地项目报批进度,任意减少征地环节的现象时有发生,如征地项目报批前不公示、征地补偿方案确定后不公告、不组织听证、现状调查结果不确认;甚至在报批材料中任意改变征收土地的原用途、征收土地的面积、代替被征地农民签字;在报批材料中仿造公告、听证流于形式、以村民委员会意见代替被征地农民意见等。这些做法,都将是违法的和无效的。

根据法律规定,违反法定程序审批的征地项目,批准文件是无效的,除应当撤销批文外,还要追究有关当事人的法律责任。因此,土地征收必须遵守法定的程序,程序的正义性有利于公正合理的实体结果做出。违反程序的强制性规定,即使最后的实体结果是公正的,也应依法予以纠正。

2.在土地征收的范围和目的方面。现行法律法规并未进一步明确界定“公共利益”的范围和判断标准。相反,《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,这实际上是将土地征收范围扩展到了整个非农建设用地,将本来以市场行为获得的商业性开发用地也纳入土地征收权的行使范围。在实际征地过程中,征地的目的也早已不限于“公共利益”,已经扩大到企业利益和个人利益,任何单位和个人都可申请由国家动用征地权来满足其用地要求。征地和供地环节的分离,已进一步弱化了征地的目的,导致征地范围扩大化,客观上造成了征地规模过大,加重了政府安置被征地农民的责任和压力。

在十届全国人大五次会议通过的《物权法》中关于土地征收的规定仍沿用了《宪法》、《土地管理法》等法律中的“公共利益”的原则提法,也没有重新对公共利益作出明确界定。今后有关征收土地目的是否为“公共利益”的异议,将很难得到法律层面上的支持,这方面的问题,也将主要通过严格的征地程序和完善的补偿制度来规范。

3.在历史遗留征地项目方面。在相当长的一段时间内,地方政府和用地单位不重视征地程序,有的项目办理了征地报批手续,土地已占用,但征地补偿费未支付到位;有的项目已支付土地补偿费并占用土地,但未履行法定报批手续。近年来,随着土地的不断升值和物价的上涨,征地拆迁补偿标准大幅度增加,部分地区被征地农民对于历史上征地手续不健全、征而未用、征地补偿不到位的征地项目,要求提高补偿或认定征地行为无效、退还土地的事件时有发生,有的地区农民为此有组织地上访或暴力抗法,阻碍施工。

对于这些问题的处理,应当根据具体情况而定。对于未履行征地审批手续已使用土地的,应当限期按规定补办手续;对于未按规定支付补偿费的,应当按当前标准进行支付。这样,一方面可促使征地方及时履行义务,另一方面也保障了农民的合法权益。

二、实施补偿安置过程中存在的一些主要问题

1.土地补偿费方面,现行的征地补偿标准是以被征收土地原有用途,即农业收益为基础的年产值倍数进行测算的。把农业用地被征收前三年平均亩产值作为确定征地补偿的唯一因素,已无法适应市场经济发展的需要。这些做法使得整个征地制度带有明显的计划经济特征,因为在市场经济条件下,土地价值已经脱离了单纯的农业产值,而与当地农民的生活水平、经济发展程度有着密切的关系。由于土地用途不同,土地收益高低差异巨大,在有的地区,从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍,从事第三产业开发用地的收益甚至可达到农业用地的数千倍。因此,这种做法难以准确地反映被征收土地的实际价值。

2.搬迁方面,农民的土地被征用后,需要搬迁和重新建房安置,大多数农民都将其征地搬迁所得到的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费用于搬迁建造新房子居住,余款所剩无几,被征地农民的长远生计难有保障。

3.在安置方面,地方政府大多是一次性发放安置补助费,或视情况给予一定的最低生活保障费。仅靠政府短期内微薄的最低生活保障费无法维持原有的生活水平,政府对被征地农民的安置更是形式意义大于实质意义。

4.就业方面,由于农民自身条件有限,缺乏在市场上的竞争能力,失去土地后,很容易陷入失地又失业的困境。在征地农民就业困难或就业质量过低、无法获得新的收入来源或收入过低的情况下,陷入困境就是一种必然的结果。

5.在土地补偿费的分配问题上,目前政府还没有制订出一个可操作的具体的规定,当村民在分配土地补偿费和安置补助费时,村民在村民大会或村民代表会议上讨论分配方案时争论不休。据了解,近年来直接由征地引起的土地纠纷和各种官司都在逐年上升。农民土地补偿费的分配问题得不到解决,自然会激发被征地农民与农民之间的矛盾,农民与集体之间的矛盾,甚至农民与政府之间的矛盾。这些矛盾的激发,既增加了社会的不稳定因素,又影响到征地搬迁工作的顺利进行。

三、征地补偿安置相关问题的解决途径探讨

1.建立一个客观、公正和科学的评价体系,对征地两费补助标准作出合理的评价。从实践来看,生活水平不降低是一个原则,在不同地区、不同人群中,其衡量的标准相差较大。因此,地方政府有必要建立一个客观公正的土地补偿评价制度,加强对被征地农民原有生活水平的调查、统计,通过引入第三方专业机构或由各方权威人士组成的专家组进行评估,得出一个科学合理的补偿标准,以便让被征地农民和社会公众信服和接受。

2.健全适合被征地农民特点与需求的社会保障制度。地方各级人民政府应当加强被征地农民的社会保障工作,将被征地农民的社会保障问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划。根据被征地农民的经济情况与生活需求,采取切实有效的措施落实社会保障资金,建立健全养老、医疗、失业等制度。促进被征地农民尽快融入城镇社会,确保被征地农民生活水平不因征地而降低,长远生计有保障。

3.因地制宜,就地安置,政策扶持。地方政府应当就地就近安置被征地农民,积极指导农村集体经济组织和农民发展农村经济,在用地、税收、贷款等政策上给予更多的优惠,为农民提供更多更广的发展空间。加强农民就业培训、提高农民就业的技能,转变思想观念,增加就业机会和创收途径。解决被征地农民的安置和就业问题,既有效地杜绝失地农民集体上访、阻挠征地工作的推进,又能很好地调动群众的积极性、增加农民收入,保持农村社会的长期稳定。

4.征地补偿费用实行专款专用,严禁将土地补偿费出借、私分以及挪用等。征地补偿相关费用到位后,农村集体经济组织应当及时公布征地补偿费用金额、到位情况及使用管理情况等。征地补偿费用的使用须经过村民会议讨论决定,接受农民群众的民主监督和业务主管部门的审计监督。集体经济组织的成员有权监督和了解征地费的使用及收支状况,对不合理的使用行为有权提出改正意见。

5.明确征地补偿费的具体分配办法。各级人民政府在土地补偿费的分配问题上,应当制订出一个具体的征地补偿分配办法。如在分配对象、分配标准、比例和数额、特殊主体资格的认定等问题上,制订出一个明确的规定,做到有章可循。对于以村民自治为由,剥夺和限制部分村民收益分配权的补偿分配方案,应确认为无效。只有顺利地解决好被征地农民土地补偿费的分配问题,才能更有效地预防和化解社会矛盾,更有利于建设社会主义和谐社会。

作者简介:李铸(1973- ),男,广西北海市国土资源局铁山港区分局工程师,研究方向:土地籍测绘、建设项目勘测、项目征地搬迁及土地执法监察。