辽宁国有经济布局和结构调整的政策选择

李松森

[摘要]国有经济布局和结构调整是我国社会主义市场经济体制建立过程中的一个十分重要的问题。在市场经济体制下，国有经济作为政府调节控制市场经济运行的重要手段，主要作用是弥补市场经济的缺陷，通过国有经济带动和引导其他经济成分，促进国民经济的发展。本文结合辽宁老工业基地的振兴，提出了辽宁国有经济布局和结构调整的政策建议。

[关键词]国有经济布局；结构调整；政策选择

中图分类号：FO61，5文献标识码：A文章编号：1008—4096(2009)05—0055-05

国有经济布局和结构的调整不是简单地退出物质生产领域，而是从发挥国有经济弥补市场经济缺陷的作用，调节控制市场经济运行出发，在调节控制市场经济运行的方式上有所创新。其实质是正确界定政府与市场的职能，并按照政府与市场职能的划分，调整原已形成的国有经济布局和结构，以促进生产力的发展。

辽宁国有经济特别是传统产业、国家出资大中型企业是辽宁国民经济的基础。在改革开放和发展市场经济的过程中，辽宁国家出资企业一方面在继续发挥着对整个国民经济的引导和支撑作用，一方面也在不断显露出制约进一步发展的体制性、结构性矛盾和问题。因此，完成国有经济布局和结构战略性调整的任务就显得更为艰巨、更为迫切。“九五”期间，辽宁国有经济布局和结构调整取得了初步成效，但总体上看，国有经济布局的结构性矛盾仍十分突出：有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有经济盘子。国有资产的产业参与度过高、战线过长的状况仍很突出。结合辽宁国有经济地位、布局和结构的现状，为进一步推进辽宁国有经济布局和结构调整的进程，实现辽宁老工业基地的振兴，我们提出以下政策建议供研究参考。

一、以国有资本合理配置促进产业结构优化

树立公共财政观念，明确政府投资的重点。逐步把国有资本投入的重心转移到城乡基础设施建设、道路、交通、运输、邮电通信、供水供电、环保等公益性、公共服务产业，不断改善社会经济发展的一般生产条件和人民生活水平提高的一般生活条件，促进经济可持续发展，提高人民生活质量，增强综合竞争力和经济发展后劲。把政府公共事业投资与产业开发投资分开，政府投资的重点要逐步由一般竞争性、经营性项目转向政策性、公益性和特殊竞争性项目；投资方式要由直接投资转向股权投资，依托市场机制带动社会资本发展国民经济。

产业结构的优化是工业和其他产业保持与发展的必然要求。针对辽宁国家出资企业产业分布不合理，国家出资企业过多地集中于第二产业的情况，应明确产业结构调整的方向，即：增加对第二产业中的优势行业的国有资本投入；加强对第一、第三产业的参与力度。将国有资产逐步从一般竞争性领域退出来，进入基础产业、高科技产业和关系国计民生的关键行业。为改变第一产业国有经济投入严重不足，城乡二元结构矛盾突出的局面，从政府对市场经济进行有效调节控制，促进产业协调发展的角度出发，建议通过组建农工技贸一体化的股份制企业，提高农业产品生产率，农业资源的利用效率，增加农业产品的附加值，疏通农业产品的生产、加工、销售渠道，促进农业生产力的进一步发展和农民生活水平的提高。对第三产业主要是大力发展服务业(金融服务业、邮电通信服务业、交通服务业、环境保护服务业)和旅游业。通过组建大型股份制企业，以政府投资参与，带动社会资本投入，促进第三产业的发展。

针对国家出资企业行业分布不合理，国家出资企业过多地集中于一般竞争性行业、过多地分布于工业、批发和零售、贸易及餐饮部门和工业部门的情况，应明确政府重点加强投入的行业主要包括老工业基地的优势产业、金融、交通运输、邮电通讯、高新技术科研与开发等行业；需要降低比重、逐步退出的行业主要有一般加工业、商品零售批发、餐饮、信息咨询和旅游业等；对于其他产业和领域国有经济布局调整，应充分利用市场机制和手段，引导多元投资主体积极参与竞争，实现国有资本合理流动、优化配置。

二、以优势产业带动相关产业

从解决辽宁国有经济布局分散、战线过长、比重过大问题人手，推动国有资本向强势产业集中。通过对一般竞争性领域的国家出资企业实行产权转让，收回国有资本，用于发展石化、冶金、电子信息、机械、汽车、装备制造业和房地产建筑业等辽宁支柱产业。以优势产业的技术、设备、产品、市场的升级和大规模的发展，带动相关原材料生产加工业、另配件加工业、贸易业、餐饮业、社会服务业等相关产业的发展。通过振兴第二产业，形成规模经济优势，联合第一和第三产业，在更大范围内发挥国有经济对其他产业发展的调节控制作用。

建立混合所有制企业，以国有资本存量吸引增量，以增量盘活存量，吸纳、带动和调控社会资本，放大国有经济作用，实现国有资本保值增值。通过国有资本的投入和集中引导民间资本，共同组建大型企业集团和大型股份制公司；对涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，实行国有独资和国有控股；对一般性竞争行业的国家出资大中型企业实行资产重组，吸纳各种经济成分，实现投资主体多元化；提高一般竞争性产业的盈利能力和国际竞争力，提高经济效益，增强国有资本对社会资本的控制力。

大规模、普遍的专业化协作是社会化大生产的客观要求。石化、冶金、电子信息、机械、汽车和装备制造业等辽宁支柱产业应当通过组建大型股份制企业和企业集团，形成大规模、普遍的专业化协作生产经营体系，增强控制力和市场竞争力。国有经济要改变大而全、小而全的全能型生产组织方式，建立大型企业最重要的是增强产品、技术开发能力和建立强大的市场营销体系，这是企业实力的标志，也是其他企业所不能替代的。至于生产环节，重要的是掌握关键工艺和增值最大的环节。一般来说，凡是通过采购可以以低成本获得的，就没有必要自己生产；凡是可以通过别人投资而实现的，自己就没有必要投资，这样可以给中小企业的协作发展留下足够的空间。通过大企业与中小企业的专业化分工、社会化协作，形成大规模的股份制企业和适应市场竞争的合理的企业群体结构。

三、以发达地区带动落后地区

以经济发达地区带动经济落后地区是指优化国有经济地区结构。国有经济在地区之间的均衡分布，既是经济结构优化，缩小地区之间经济发展水平差距的需要，也是增加就业，提高农民收入水平，促进城市和乡村融合协调发展，保证辽宁经济整体可持续发展的需要。辽宁是我国主要的工业和原材料基地，工业以重工业为主，门类比较齐全。有著名的鞍山、本溪钢铁，抚顺、阜新煤炭，锦州、大连、辽阳的石油化工工业。沈阳与京、津、沪并称我国四大机械工业中心。海陆空交通运输业发达，已形成以港口为门户，铁路公路为动脉，民用航空、海上运输相配套的综

合交叉立体交通网。重要城市有东北最大的工业城市和交通枢纽沈阳，轻纺工业名城、港口和旅游城市大连、丹东，“钢城”鞍山，煤城抚顺等。但是，随着市场经济的发展，辽宁东、西、北部工业经济发展相对落后，如不及早改变这种局面，将制约辽宁省整个国民经济的进一步发展。恩格斯在《反杜林论》中指出：“城市和乡村的对立的消灭不仅是可能的，它已经成为工业生产本身的直接需要，正如它已经成为农业生产和公共卫生事业的需要一样。只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污毒才能排除，只有通过这种融合，才能使现在城市中日益病弱的群众的粪便不致引起疾病，而是用来作为植物的肥料。”恩格斯还说：“大工业在全国的尽可能平衡的分布，是消灭城市和乡村的分离的条件”。地区经济均衡发展，可以更有效地利用各个地区的资源优势，发展特色产业，增加社会成员的消费能力，从而促进经济运行健康快速发展。因此，可以通过组建企业集团、大型股份制企业，将沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪等工业城市和沿海城市的工业技术、设备、人才、贸易、交通运输、与国内和国际市场的联系等优势扩展到经济发展比较落后的地区，将过剩闲置的设备和技术输出到东、西、北部地区，从而带动经济不发达地区的国民经济发展和增加就业。也就是说，经济发展较快、经济技术基础较好的城市，可以采用与落后地区联合组建大型股份制企业和企业集团的方式，通过资本输出、设备输出、技术输出、劳务输出、管理制度输出，实现地区经济结构的优化。

四、以大型企业带动中小型企业

国有资本集中要通过国家出资骨干企业做大做强来实现，国有经济对国民经济的主导、调节和稳定作用的发挥也主要应通过国家出资大企业和企业集团来实现。国家出资大型企业和企业集团是国民经济实力的基础，是产业的支柱，结构调整的依托，因此培育发展、做大做强一批拥有自主知识产权、主业突出、在国内外市场有一定竞争力的国家出资控股大型企业和企业集团的任务十分迫切。从宏观上调整企业组织结构，形成以大企业为主导，大中小企业匹配合理、分工合作，协调发展的格局是国有经济布局调整、优化资源配置的必然要求。

针对辽宁国家出资企业组织规模构成不合理，小型企业过多，竞争力较弱的现状，应坚持以市场为导向、以资本为纽带，组建和发展一批具有国际竞争力的大型企业和企业集团，优化重组国有资本。发展企业集团、既要力求做大，更要注重做强；既要多元经营，也要突出主业；既要大力扶持，又要防止行政捏合。要按照国务院有关政策规定，规范地组建和发展企业集团。企业集团要以资本为联结纽带，实行母子公司体制。母公司主要行使资本营运、战略规划、投资决策、财务管理、人事调配、综合协调等职能，一般可组建为国有独资公司的形式，由政府授权进行国有资本营运；也可组建为有限责任公司或股份有限公司。子公司是由母公司投资或控股设立的、以生产经营为主要职能的独立企业法人，一般可设为股份有限公司或有限责任公司。母公司与子公司之间不是行政领导的关系，而是出资人与受资企业的关系。母公司通过集团章程约束子公司的行为，同时通过法定程序行使出资人参与子公司重大决策、选择经营者和收益分配的权利，不介入和干预子公司的日常生产经营活动。

五、以国有资本带动民间资本

股份制是国有经济与非国有经济长期并存的企业组织形式，也是发挥国有经济主导作用的一种有效的企业组织形式。在关键领域，只要有国有资本绝对或相对控股，就可以吸纳、控制、影响和利用庞大的社会非国有资本，成倍地放大国有经济功能。国有化的前提是生产资料或交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理。恩格斯说：“只有在生产资料或交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理，因而国有化在经济上已成为不可避免的情况下，国有化——即使是由目前的国家实行的——才意味着经济上的进步，才意味着在由社会本身占有一切生产力方面达到了一个新的准备阶段。”可见，国有化的前提是生产资料或交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理，这时才应当由国家来管理。而这时的完全国家所有才意味着经济上的进步。因此，可以说股份制是一种长期适应生产力发展的产权组织形式。

针对辽宁国家出资企业组织形式构成不合理，非公司制独资企业所占比重过高，有限责任公司、股份有限公司特别是上市公司企业户数少，比重低，对国民经济的控制力不突出，吸引外资不力的现状，应大力发展股份制经济。以国有控股、参股形式，发展混合所有制经济，实现股权和投资主体多元化。在股份制改造的操作上，要开辟各种途径，可以通过职工持股参股。经营者承债持股，管理、技术等业务骨干持股，社会法人包括国家出资与非国家出资企业之间互相交叉持股，外商持股，尝试社会保障基金持股等途径，调整国有与非国有股权比例结构，实现投资主体多元化，发挥国有经济引导作用。积极做好各项基础工作，加快完成国家出资大中型企业主辅业分离工作，积极推动一批国家出资企业在境内外上市，一批国家出资大中型企业在主导产品上实现同外商合资合作，并落实好国家关于国有股减持等政策，稳妥推进国有资本流动。

六、以高新技术产业带动传统产业

国有经济的主导作用主要体现在一个地区的支柱性和主导性产业上。因此，应当集中国有资本，吸纳社会资本，加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业，加快国有资本进入速度，大力发展高新技术产业，发挥老优势，再创新优势。加快国有资本进入高新技术领域，大力发展信息、新材料、生物工程与制药等产业，以信息化带动工业化，提高国有经济在高新技术产业领域的经济总量，实现生产力跨越式发展，增强经济实力。针对辽宁电子行业作为支柱产业之一。占有资本相对较少，企业规模不大的情况，建议政府加大对电子行业的国有资本投入力度，作大作强电子行业。通过组建大型电子行业股份制企业，形成规模经济优势，增强竞争力。

七、以参与国际市场竞争带动企业机制转换

国有资本带动民间资本参与国际市场竞争，是国有经济布局和结构调整的重要举措。“资本、商品和劳务输出”战略是市场经济发达国家进行结构调整的成功经验。因此，我们建议一方面要推动辽宁省具有比较优势的冶金业、机械装备制造业、造船业、汽车制造业、化学工业等传统产业的国家出资企业走出去，到国外特别是发展中国家办厂，输出设备、输出产品，输出技术、输出劳务，开发国外资源，对外工程承包；另一方面，要推动国家出资企业与发达国家跨国公司的经济技术合作，吸引外国资本和国内民间资本共同投资，促进高新技术产业发展，使国有经济加快进入国际市场，参与国际市场竞争，在国际竞争中转换经营机制，实现集聚壮大。

八、以多种形式放开放活国家出资中小企业

继续对国家出资中小企业实行“双转双放”，是提高国有经济集中度和实现规模效益的重要方面。量大面广的国家出资中小企业是国有经济需要逐步尽早退出的主要部分。国家出资中小企业应继续实行“双转双放”，即转变隶属关系，转变单一国有制，放开放活。由于中小企业在经营实力上难以与大型企业相比，且经营发展面临着多重困难，资金、技术、设备很难与大型企业竞争。因此，应采取以下措施：一是以中外合资合作为核心，放开中小企业，鼓励引导民营资本和外国资本参加投资经营；二是加大兼并、破产、联合、拍卖的力度，鼓励以资产剥离的方式，以优质资产与拥有资本技术优势的外商和其他企业合作；三是积极促进中小型企业与大型企业合并，加强企业专业化协作分工；四是鼓励中小企业实施多种多样的改组、改制，促进建立灵活、有效的经营机制；五是健全法规、规范操作，完成产权制度改革，把放小和扶小结合起来，引导中小企业特别是科技型企业向“专、精、特、新”方向发展，建立完善的服务体系和投融资担保体系，在资金融通、技术创新、市场开拓、人才培训和信息咨询等方面，为中小企业发展服务；六是制定国有资本逐步退出中小企业的政策，在资产评估、安置职工等方面放宽政策。

九、以管理创新带动经济效益提高

现代企业管理制度是现代企业制度的重要内容，公司制是现代企业制度的有效形式。国有经济建立现代企业制度，是实现公有制与市场经济相结合的有效途径，是整个经济体制改革的关键环节。要积极推进国家出资大中型企业进行规范的公司制改造，完善公司法人治理结构。采用现代企业管理技术、方法和手段，学习和借鉴国内外先进管理经验，大力加强和改善企业管理。在管理创新中，应突出强调企业技术创新战略和市场营销战略的研究。国内外市场日趋激烈的竞争形势要求企业必须高度重视科学决策和风险管理，使企业能够经受住市场变化的冲击，有效规避风险。可以在公司制企业的董事会设立专门的战略发展和咨询部门，重点国家出资大型企业集团可选择国际知名咨询机构为企业发展提供服务。实行目标成本管理，强化资金管理，加强质量管理，严格现场管理，积极推行现代企业管理技术、手段和方法，全面提高企业管理水平。

以国有资产所有权、占有使用权和监督管理经营权的进一步分离，促进国家出资企业监督管理经营水平的提高，进而带动经济效益的提高，从根本上扭转国有经济长期经营亏损的局面。在明确国有经济布局和结构调整目标的基础上，改革国有资产管理体制，建立现代产权制度，是顺利实现国有经济布局和结构调整目标的关键。产权关系不清晰，权利、责任和义务不对等，是国家出资企业效益不高，制约生产力进一步发展的深层次原因。为此，应当进一步界定国有资产所有者、占有使用者和监督管理经营者的权利、责任和义务；根据这三个产权主体的财产权利，进一步确定其各自的收益权；通过完善法律法规对国有资产所有者、占有使用者和监督管理经营者的财产权利给予法律规范和法律保护。真正调动国有资产所有者、占有使用者和监督管理经营者的积极性，以提高国有企业的经济效益。

十、以产品质量提高和扩大营销带动生产发展

以市场为导向，积极用高新技术改造传统产业，提高产品的技术含量和档次，挑选一批重点企业及时调整产品结构，着力开拓国内市场，提高产品的国内市场占有率。生产的全球化和企业经营的国际化，已经成为当代世界经济发展的重要特点。在我国加入世界贸易组织(wTO)后，随着进口关税的逐步降低，将会有更多国外企业与商品进入中国市场，竞争将更加激烈。面对严峻的竞争，国家出资大中型企业应当加大力度开发研制名牌产品和竞争力强的高质量产品；建立高效的国际市场信息网络，及时根据国际市场的发展变化，调整产品结构，争取在国际市场上占有一席之地。面对新的市场环境的竞争压力，必须在思维方式上进行更新，把长期习惯于搞生产经营转到资本运营上来。要适应市场经济的要求，把企业的经营放到以营销为主和资本运作上来。以产品为重点，不断提高产品质量，提高劳动生产率，提高经济效益。牢固树立市场观念，大力开拓两个市场，坚持对外开放，发展开放型经济。通过开放，面向两个市场，以存量吸引增量，实现投资主体多元化，加快企业经营机制的转变。

十一、以政策支持促进优势企业的发展

从近年辽宁国家出资企业资产运行结果来看，国家出资企业盈利水平，并没有强有力的后劲支撑，特别是巨额的资产经营挂账，企业办社会问题等，随时影响着企业的经营效益。因此，在实施稳健财政政策的前提下，应通过加大结构调整力度，对重点国家出资企业进行政策支持，积极推行技术进步，提高工业企业竞争能力。随着技术进步和经济国际化的进程加快，产业竞争越来越取决于高级科学技术。因此，国家出资企业要有持久的竞争能力和长久稳定的资产收益，必须具有高技术含量、高质量、高附加值的产品。为提高优势国家出资企业在国际国内市场的竞争能力，应采取以下必要的优惠政策措施：第一，增加国有资本投入，加大科学技术开发力度，促进技术创新；第二，实行授权经营政策和减免税政策，促进一批拥有高新技术、装备一流、管理科学的大型企业或企业集团的形成；第三，采取财政优惠贴息等措施，鼓励和推进企业技术更新和设备升级，改造传统产业；第四，为保障盈利企业的持续经营，应遵循市场运行规则，拓宽融资渠道，增强企业直接融资和变现能力；第五，改善企业经营环境，为国家出资企业减负，推行债权转股权，取消各种形式的企业办社会负担，规范竞争秩序。