三峡移民：在探索中完善

靳　秒

“在三峡工程建设和移民搬迁期间,采取了一系列措施,取得了明显成效⋯⋯三峡移民工作是我国水库移民工作发展与进步的缩影。”

日前,就三峡移民安置及返流现象等相关问题,《中国新闻周刊》记者书面采访了国务院三峡办移民安置规划司的相关负责人,就一些外界关心的问题,给出了来自官方的权威解答。

中国新闻周刊:三峡移民政策是何时出台的?出台的背景是什么?

规划司负责人:党中央、国务院高度重视三峡移民工作,相继制定出台了一系列政策。在1992年4月3日全国人民代表大会第七届五次会议审议通过了兴建长江三峡工程建设决议后,国务院于1993年8月19日颁布《长江三峡工程建设移民条例》(后于2001年2月21日修订颁布),移民条例确定了移民安置、安置区及淹没区管理、移民资金使用管理和监督、扶持措施等一系列政策措施。1994年7月国务院三峡建委办公室批准的《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》,具体规定了农村移民安置、城镇迁建、工矿企业搬迁、专业项目复建等方面的安置标准、建设标准及补偿标准。

水库移民安置是一项十分艰巨的工作。三峡水库淹没处理及移民安置涉及范围广,移民数量大,持续时间长,具有特殊的复杂性和艰巨性,是一项复杂的系统工程。三峡库区是国家连片贫困区之一,人多地少,开垦过度,出台移民政策措施,有利于规范移民搬迁建设工作,保护移民合法权益,促进移民搬迁安置与区域经济社会发展和生态环境保护的结合,对确保三峡工程顺利兴建和实现移民“搬得出、安得稳、逐步能致富和长治久安”十分重要。

中国新闻周刊:三峡移民的搬迁(安置)形式有哪些?

规划司负责人:三峡移民搬迁安置涉及农村移民安置、城镇移民迁建和工矿企业搬迁等类型。其中农村移民人口约占40%,城镇移民人口约占60%。农村移民安置涉及到移民的生产生活两个方面,生产安置方式主要有农业安置、二三产业安置和自谋职业安置,生活安置结合生产安置进行。移民安置方式多样,实施了就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合。移民首先在本县、区安置;本县、区安置不了的,由湖北省、重庆市人民政府在本行政区域内其他市、县、区安置;湖北省、重庆市安置不了的,在其他省、自治区、直辖市安置。

城镇移民涉及到城镇纯居民和单位职工。城镇纯居民不仅有住房安置,还有经营性门面补偿。对住房安置主要结合住房制度改革进行,采取统一建房、联合建房和自主建房等形式,补偿资金落实到移民户,由移民自主选择建房形式。经营性门面,采取原面积还建和一次性货币补偿。搬迁单位职工的住房由其主管部门负责安置落实。对于农村移民、搬迁移民中的困难群体,国家还给予了一定补助,由当地政府负责保障其基本住房需要。

工矿企业搬迁建设结合技术改造进行,有的还与企业重组结合。期间,根据国家环保政策要求,与全国同步对其中技术落后、浪费资源、产品质量低劣、污染严重的企业,依法实行兼并、破产或者关闭。对破产、关闭的搬迁工矿企业,国家给予了专项政策,核销其不良债务,由有关地方人民政府妥善安排破产、关闭企业职工和离退休人员的基本生活。

中国新闻周刊:移民外迁的考虑是何时提出的?何时开始实施?

规划司负责人:三峡库区人多地少,基础性矛盾突出,经济欠发达,环境容量非常紧张。在三峡工程可行性研究阶段,提出了立足库区、扩大安置区范围的方式扩大环境容量,实施就地后靠安置。

1992年10月,三峡库区移民安置规划试点工作在秭归县进行,通过对秭归县内移民安置区进行移民安置环境容量分析,认为本县安置难度很大,需要适度外迁。1994年7月,国务院三建委办公室批准的《长江三峡水库淹没处理及移民安置规划大纲》明确指出,农村移民尽可能在本组、本村、本乡实行就地、就近安置;若安置不了,可在全县内统筹规划安置,若本县安置确实有困难,可由上级统筹,在邻县或外省安置。1997年完成的三峡库区移民安置规划确定了需出县外迁安置农村移民8.25万人。1999年5月国务院对农村移民安置政策进行重大调整,从过去强调“以土为本、就地后靠”为主,调整为“鼓励和引导更多农村移民外迁安置”,至此,农村移民外迁安置作为主要安置方式被确定下来。

三峡移民外迁工作是先行试点再全面推行的。1995年4月,湖北省在秭归县进行了移民出县外迁安置试点,将58户184名农村移民迁往湖北省宜昌市伍家岗南湾村安置。尔后,重庆市在国务院三峡建委原移民开发局的协调下,也进行了农村移民外迁安置试点工作。1999年5月,国务院出台鼓励鼓励农村移民外迁安置政策后,当年8月,重庆市进行了云阳县市内外迁安置试点,将5000多人迁往重庆市江津区油溪镇安置。2000年8月17日,重庆市云阳县150户639名移民外迁安置到上海市崇明岛落户,标志着政府组织的出省市外迁工作正式推进。按照国务院会议精神,东部沿海地区和长江流域的上海、山东、江苏、浙江、福建、广东、江西、安徽、湖南、湖北、四川等11个省市,接受重庆市外迁移民。同时,在湖北省、重庆市非库区区县,安排部分本省市内的外迁移民。

中国新闻周刊:移民外迁在当时有何必要性或紧迫性?

规划司负责人:三峡库区人多地少,垦殖率为全国平均水平的200%,水土流失比较严重,资源环境容量紧张。三峡水库淹没部分耕园地后,百万移民就地后靠搬迁安置更增加了库区生态环境的压力。特别是57万农村移民,如果全部就地后靠安置,将加剧人地矛盾,不仅难以真正恢复生产,实现安居乐业,而且会影响生态环境保护大局。加之三峡库区地形地质条件复杂,过多的人类活动将可能诱发次生地质灾害。因此,实施移民外迁非常必要,且十分紧迫。

鼓励和引导更多的农村移民外迁,符合三峡库区实际,代表移民群众的长远利益,得到广大移民群众的理解和支持。移民外迁不仅为移民提供了一个比原有生产、生活环境优越的生存空间,为今后发展生产、逐步致富创造更好的条件,而且可缓解库区人口与土地资源的矛盾,有利于库区生态环境保护,促进库区经济社会可持续发展。

中国新闻周刊:迄今为止,三峡移民外迁人数是多少?

规划司负责人:截止2008年底,政府组织和自主外迁的移民共计19.7万人。

中国新闻周刊:在制定三峡移民政策的同时,政府有没有考虑到可能产生的一些问题?有没有做一些预防措施?

规划司负责人:三峡工程移民政策,是长期实践探索逐步完善的。1985年始进行了八年移民试点,1986年至1989年进行了三峡工程论证和可行性研究,1993年开始移民安置规划,在上述工作基础上,出台的移民政策在当时是比较完善的,尽管如此,在实施过程中,随着经济社会发展也与时俱进进行了调整。总体来看,在制定移民政策时,借鉴以往水库移民经验教训,预计的问题主要有:一是移民政策实施过程中的物价变化、政策法规变化以及规划设计方案调整,可能影响搬迁安置和移民利益,采用的对策是针对物价和规划设计方案变化,分别采用 “静态控制、动态管理”和依据增加的任务适时调增资金的办法,较好地处理了这一问题。二是对于移民搬迁安置过程中的地质灾害、生态环境问题,论证中很多专家学者表示了担忧,实施时国家出台了地质灾害防治、水污染防治政策,也取得了较好效果。三是针对社会和部分群众关心的补偿资金政策兑现和挤占挪用问题,采用了公开政策,使移民知情;通过建立移民资金监督网,采取审计、稽察、综合监理等一系列制度,加强规划、计划管理等预防措施,避免了被挤占挪用。国家审计署连续审计表明,三峡工程移民资金管理是规范的,移民政策执行情况总体较好。

中国新闻周刊:时至今日,当初担心的问题有没有浮现?如何解决?

规划司负责人:三峡工程论证及可行性研究中,对三峡工程建设带来的影响进行了充分论证,当时还担心以下问题:一是百万移民能否如期完成搬迁安置,能否得到妥善安置,是否会出现次生贫困问题,移民投资能否打得住,是否会出现投资“无底洞”;二是三峡水库形成后,水库水体流速减缓,纳污能力下降,水质是否会恶化;三是三峡库区是地质灾害多发区,水库建成后因水深增加、水位涨落幅度加大,是否会诱发新的地质灾害问题。在三峡工程建设和移民搬迁期间,已经采取了一系列措施,取得了明显成效,这些问题总体控制在论证和可行性研究范围之内,控制效果总体好于预期。

但是,客观地评价,解决上述问题取得的成效还是阶段性的。有些问题还需要经过较长时间运行才能逐步认知,且处理这些问题需要较长时间。

中国新闻周刊:应该怎么看待三峡工程?三峡移民工作今后如何开展?

规划司负责人:三峡工程是当今世界上最大的水利枢纽工程,具有防洪、发电、改善航运等巨大综合效益。经过17年建设,三峡工程初步设计任务已如期完成,其巨大综合效益逐步显现。中国工程院阶段性评估结论认为,三峡工程规模宏大、效益显著、影响深远、利多弊少、利大于弊,是一个伟大的工程。我们完全同意这一评估意见。

目前,初步设计规划的移民任务已如期完成,移民搬迁建设使库区城镇面貌焕然一新,人居环境显著改善,库区的产业结构逐步优化,初步具备了进一步发展的良好基础和发展条件。可以肯定地说,三峡工程对库区经济发展具有重要促进作用。同时,三峡工程综合效益还具有拓展的潜力和条件。

三峡移民工作也是我国水库移民工作发展与进步的缩影。三峡移民安置遵循开发性移民方针,在国内第一次引入环境容量的概念,根据库区生态承载能力,按照可持续发展要求制定移民安置规划和有关政策。在移民安置方式上,着力推进产业结构和就业结构调整,加强职业教育培训,探索了完善移民社会保障的试点,促进了124.55万移民的搬迁安置及其生产生活恢复。

在三峡移民搬迁安置任务完成后,按照科学发展观和全面建设小康社会目标要求,库区在移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治等方面还面临一些问题,这些问题关系到移民和库区经济社会可持续发展,关系到三峡工程综合效益的可持续发挥。党中央、国务院针对三峡工程可持续发展已经作出开展后续工作的决策。通过后续工作,努力使库区群众基本生活有保障、劳动就业有着落、脱贫致富有盼头,将把库区建设成为生态良好、经济发展、社会稳定、人民安居乐业的和谐稳定新库区。对此,我们充满信心。★