《拆迁条例》，改还是不改？

韩　永

人们有理由期待,在各地频发的拆迁对抗性事件,能产生一种倒逼效应,从而让这种外部压力转化为制度变革的内在动力

近两年,因强拆而引发抵抗的事件已有多起。长期关注拆迁问题的社科院农村所研究员于建嵘公开发文说,中国的拆迁问题,已经到了“民不畏死”因而“莫要以死惧之”的地步了。“此事之破题,需要另寻他途。”

对“肇事者”之一——《城市房屋拆迁管理条例》(下简称“条例”)的改造成为备选的路径之一。今年11月7日,北大法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、姜明安、钱明星等5位教授以公民身份上书全国人大,力陈该条例与上位法的诸多冲突,建议对冲突之处予以撤销或修改。

北京才良律师事务所律师、著名拆迁律师王才亮同时建议,这种修改不应止于对该《条例》的动刀,而应该覆盖整个拆迁制度。他说,各地频频发生的拆迁案件,或可对这一过程产生一种倒逼效应。

强拆前传

这些人命攸关的拆迁事件,在强拆之前,拆迁人大多已在法律上埋好了“伏笔”——《条例》规定,在强拆之前,拆迁人先要通过两道关。

第一关是取得拆迁许可证。频繁的拆迁事件发生后,拆迁人和相关的政府部门广为援用的一个辩词,就是其拆迁的手续齐全。而其中的一个重要的手续,是拿到拆迁许可证。

但在“上书五教授”之一的王锡锌教授看来,现行《条例》所规定的拆迁许可程序的背后,存在着天然的巨大漏洞,它使得拆迁许可证的获得,一开始就陷入一种“拿自家的耙子,去拆人家墙”的逻辑悖论中。这一漏洞就是:拆迁许可,本应以对被拆迁人房屋所有权的有效征收,即赎买房屋的所有权作为前提,但在《条例》对拆迁许可设定的5个条件中,根本就没有有效征收这一项。

《条例》第七条,对拆迁人申请拆迁许可证所设定的条件共有5个:一、要有建设项目批准文件;二、要有建设用地规划许可证;三、要有国有土地使用权批准文件;四、要有拆迁计划和拆迁方案;五、要有办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金的证明。

“就是说,拆迁人只要获得用地的许可,不需要房屋所有人的同意,就可获得拆迁许可证。”王锡锌说。一位代理过多起拆迁案件的北京律师打了个比方:“这就等于说,在我手握房屋所有权的情况下,别人已经背着我,把我的房子给处分了。”“而一个合法的程序应该是:你先把我的所有权买走,你才有权处分。这个买走所有权的程序,就是征收。”

在取得拆迁许可证后,按照《条例》的规定,拆迁人开始进入对被拆迁房屋定价的阶段。之所以说是“定价”,而不是“讨价还价”,是因为这一过程很容易被政府主管部门的一纸裁决强行中断。《条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。”

此处所指“当事人”,既包括拆迁人,也包括被拆迁人。但上述拆迁律师告诉《中国新闻周刊》,在实践中向房屋拆迁部门申请裁决的,绝大多数是拆迁人,“一方面是因为他们更关注拆迁的进度,另一方面,作出裁决的机关,正是之前签发拆迁许可证的机关。该机关在上一个环节中罔顾被拆迁人利益的表现,已经传达出一个清晰的信号:在拆迁人与被拆迁人之间因补偿问题争执不下时,它会选择站在拆迁人这一边。”

甚至有拆迁人摸准此脉,对拆迁公告密而不发或者发在别人看不到的地方,以免引发被拆迁人的纠缠。待到公告期满,马上诉诸裁决,让被拆迁人猝不及防。“北京就有过这样的案例,”北京才良律师事务所律师王才亮告诉《中国新闻周刊》。

在裁决这一关被轻易攻破后,强拆就已经迫在眉睫了。《条例》第十七条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”

裁决规定的搬迁期限一般较短,上海闵行区近日广为关注的“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”的主角潘蓉,在收到行政裁定的第15天,就等来了隆隆推进的大型挖掘机。

利益链条

拆迁人的定价申请之所以能轻易获批,受访的多位业内人士分析称,是因为地方政府在背后有扯不清的利益联系。

一个显而易见的证据,是一些遭遇强拆的房子,其价格在裁定中严重被压低。潘蓉400多平方米的四层小楼,在裁定中能够获得的补偿,是每平米761元的房屋重置补贴,再加上1480元的土地补偿。而在同一地段,商品房的价格已经卖到1.5万元一平米。潘蓉对前来动员的政府官员说:“我这栋房子,你给我67万元。我现在给你70万元,你就给我买一个差不多屋况的,怎么样?”对方回答说这根本不可能。

上文提到的拆迁律师告诉《中国新闻周刊》,在总的成本既定的情况下,开发商愿意在招拍挂中为土地出价的高低,与其可能为拆迁所付出的成本成反比。“在拆迁中付出的成本越小,开发商越肯为土地付出高价,反之亦然。这就将政府和被拆迁人置于天平的两端。地方政府如果想从土地中获利,就不得不通过手中的权力,压低对被拆迁人的补偿价格。”

上海的潘蓉事件还有一个插曲:在闵行区政府和拆迁人枢纽工程建设公司签订的土地拆迁大包干协议中,该公司委托给区政府的征地款是每亩地130万元,整个虹桥机场的拆迁费用高达148亿元。但是补贴到被拆迁人手中的征地款是每亩38万元。剩下的每亩近100万元的补偿款哪儿去了?闵行区虹桥枢纽动迁指挥部主任吴仲权解释说,该地块是在政府的扩建消息传出后才大幅提升的,因此由之产生的土地增值价值不应该由群众取得。

王才亮还向《中国新闻周刊》提到了地方政府与开发商合作的一种发生变异的形式。他说,由于土地出让金还要上缴给中央30%,有些地方政府正谋划着将其中的一部分转化成拆迁费用。“比如土地出让金本来有一个亿,我只收你2000万,另外的8000万就搞成拆迁费用。前者是要进中央财政预算的,后者则不进。”至于可能会在招拍挂中失去竞争力,王才亮说,一个常用的规避办法就是找一个关联公司作为竞标的陪衬。

倒逼改革

在拆迁引发的群体性事件频发的大背景下,拆迁制度的改革重被提上日程。这一改革的路径有两个,一个是从理论上完善拆迁制度,二是在现实中借案件倒逼该制度改革。

“上书五教授”之一的王锡锌教授认为,这一改革的核心在于要平抑政府的利益冲动。他说,要做到这一点,从制度设计上可以分几步走:一是强调必须是为了公共利益才能拆迁。“商业开发不能由政府出面”。

何为公共利益?王锡锌说在《物权法》起草时,曾有人提出对公共利益做一个清楚的描述、列举,但由于一些人的反对未遂。他说,现在对其进行明确的列举是不太可能的,但可以通过两个程序予以弥补,一是可以规定一些原则,二是再配置一个要利益相关者以及公众广泛参与的程序。“比如旧城改造,其实就是商业开发,但政府可能说是公共利益,这时候就应有讨论。这就能打破地方政府对公共利益界定的垄断性话语权。”

这一制度设计的第二步,就是规定即便拆迁是为了公共利益,也要有公平的补偿。“什么是公平?最重要的就是市场比较。你拆我们房子,我们可以按照同一地段同样房子的市值作比较。是拆迁时候的市值,而不是以前的。”王锡锌说:“如果真能给予市场价格的补偿,政府拆房子卖地就没有差价了。如果不是为了公共利益,(地方政府)就没必要考虑拆了。”王锡锌说,如果能做到这个,就等于抽掉了地方政府强劲的利益驱动,无异于釜底抽薪。

第三步,是将补偿从现有的拆迁阶段提至征收阶段。这样不仅可以修补《条例》与几个上位法之间的冲突,还会渐次扶起已经倒下的多米诺骨牌。“其中的要义在于,拆迁一定要在征收完成后进行,而征收的完成则以补偿的完成作为前提”。

至于在双方因价格问题争执不下时应如何处理的问题,王锡锌建议像国外一样,引入第三方评估机构,而不是像现在这样由难逃利益干系的政府有关部门进行裁定。

王锡锌说,在这一领域,最主要的立法其实不应该是拆迁法,而应该是不动产的征收与补偿法。“应该对《物权法》第42条有关征收补偿的规定立一个配套的法律,而我们现在关注的仅仅是末端”。

但这一制度设计如何转化为现实?全国人大法工委法规备案室官员对5教授的上书回应说,国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》,目前已组织相关部门再次进行前期的立法调研工作。据《中国新闻周刊》了解,国务院法制办于12月16日对《城市房屋拆迁管理条例》进行专项研讨。像当年孙志刚案引发收容遣送条例废除一样,此次由唐福珍案引发的法律修改,也许值得期待。★