论中国农民工社会保障政策的演进

曲文勇 崔东艳

摘要:从农民工这一特殊概念的出现,农民工的社会保障政策也不断演进:从一片空白到限制农民工流动再到积极构建农民工社会保障所取得的成绩无不体现我国关注民生、以人为本的政治主张。但是,在农民工社会保障政策演进过程中也出现了一些问题:农民工经济贡献与社会保障政策严重不对称;缺乏法律保障,农民工社会保障执行困难;农民工参保积极性程度不高等。本文通过对问题产生原因的分析,认为推进以人为本、公正高效的农民工社会保障政策,就要加快立法,建立全国统筹农民工社会保险制度;构建农民工社会保障利益诉求机制;加快扩大农民工覆盖面及大力发展社会工作组织,促进政府与农民工之间的良性互动。

关键词:农民工;社会保障政策;演进

中图分类号:C913.7文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)26—0017—02

从20世纪80年代末到90年代以来,农民工大量涌现。这一特殊概念是我国特有的城乡二元体制的产物,是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工包括两部分人,一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力,一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。本文所关注的是第二部分农民工。据有关部门的调查:截止2008年年底,农民工的数量大约为2亿人。这样一种庞大的群体在努力为经济做贡献时,也同时承受城市的排挤、低廉的报酬、恶劣的环境。农民工经济贡献与社会政策的严重不符并没有被忽视,随着经济社会发展,农民工社会保障政策也发生了转变。

一、农民工社会保障政策的演进过程

1.上世纪90年代的农民工政策名为有序引导,实为限制流动。如1990年《国务院关于做好劳动就业工作地通知》:对农村富余劳动力,要引导他们“离土不离乡”,就地消化转移,防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面;1994、1995年国家有关部门颁发《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》、《关于加强流动人口管理工作地意见》,规定农民工要有政府部门办的“三证”,否则收容遣送。这一时期政府忙于管制农民工流动,无暇顾及农民工的服务保障,加之城乡农业、非农业两种户口的权利长期不平等,在城市的农民工不被作为城市社会的一员,因此对其的社会保障政策一片空白。

2.进入21世纪,农民工的政策发生了质变,社会保障政策从无到有再到不断完善,体现了以人为本、关注民生的社会发展轨迹。2002年中共中央国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见:对农民工进城务工“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”。2003年国务院公布的《工伤保险条例》,首次将农民工纳入保险范围,废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。2004年中央一号文件更明确地提出,“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分,要保障进城就业农民的合法权益”。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》明确提出坚持从我国国情出发,统筹城乡发展,以人为本,认真解决涉及农民工利益的问题。2007年全国人大通过《就业促进法》、《劳动合同法》和《劳动争议调节仲裁法》并且农民工养老保险从2007年7月1日起开始实施。党的十七大明确提出社会保障要“覆盖城乡”,胡锦涛总书记也提出“一个优先目标、两个结合、四个原则”的基本指导思想,旨在要求社会保障体系要围绕人人享有基本生活保障这一优先目标,坚持效率与公平、统一性与灵活性相结合,将全民纳入社会保障体系。其中实现农民工社会保障全覆盖是关键的一环。今年国家人力资源和社会保障部针对《农民工参加基本养老保险办法》面向社会公开征求意见。人力资源和社会保障部近日公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。不到10年,政府从限制农民工流动到鼓励其进城,从忽视农民工权益到积极稳妥建构农民工社会保障,体现农民工社会保障在政策上突破二元户籍限制,以人为本,共享社会成果的公平性。

二、农民工社会保障政策演进中的问题

1.农民工经济贡献与社会保障政策严重不对称。经济政策与社会政策的协调发展是社会健康发展的必然条件。但我国改革开放20年里几乎是经济优先,兼顾公平。直至90年代才开始意识到社会政策的重要性。在这种大的背景之下,农民工的进城与否完全取决于经济的需要。从限制流动,到鼓励入城,农民工一直被动地服务于经济需要。他们从事着最累最苦的工作(这些工作往往是城市化建设的基石)而却遭受到最不公平的待遇,以至10年之久。

2.缺乏法律保障,农民工社会保障政策执行力度不足。迄今为止,中国尚未出台《社会保障法》。农民工社会保障的政策散见于意见、法规和地方性条例。因此,一方面,无法可依的农民工社会保障只能按地区划分,实行各自的保障政策,给日后的全国统筹带来了麻烦。另一方面,农民工的社会保障政策缺少规范性。一是在制定政策时没有允许农民工充分参与和表意。第11届全国人大代表名单仅有3位农民工代表。二是地方政府在执行政策过程中,有时出现抵触、改造、移花接木和应对性、敷衍性实施,使得农民工社会保障政策的“应然”与“实然”差距过大。例如千呼万唤的农民工养老保险政策实施后,不到几年就出现了农民工“退保潮”现象。主要原因是地方政府频频设卡,为减少财政支出,不按规定办事,以退个人账户取代办理跨地区养老保险手续,鼓励农民工参保再退保。农民工拿“小头”,地方政府拿“大头”。据报道,深圳竟一年坐收8个亿。

3.农民工群体政治弱势化趋势明显。农民工是农民身份的工人,由于二元社会结构的存在,农民工户口不在就业的城市,不能参加当地选举,农民工群体在政治上出现弱势化趋势。在制定法律和重要的公共政策时,农民工的声音越来越弱,对于政策和社会的影响力也越来越小,对于社会事务的参与程度大为降低,其表意渠道十分有限,其基本的诉求往往不能成为公共舆论的焦点。在重要的立法或议事机构当中,农民工的代表数量极少,与其在总人口中所占的比例很不相称。此外,农民工中党团员比例低,成为党团员的农民工多数外出打工后,用人单位一般不接受其党团组织关系,很难参加党团组织生活,也没有自己的工会组织,他们自己也因此认为是“二等公民”。因此,农民工无论是在参与制定与其相关的社会保障政策还是表达其意愿都没有畅通渠道,只能被动接受,以至于期盼已久的社会保障政策出台后纷纷遭到遗弃。

4.农民工对社会保障理解接受能力较弱,参保积极性不高。我国正处于从农业文明向工业文明过渡时期,农民工作为这一时代的特殊群体,深受两种文明的冲击。几千年的农业文明使得群体本位的依赖性文化意识深深扎根于农村。“养儿防老”成为中国农村主要的养老模式。商品经济的负面影响将人陷入更深层次的物对人的统治关系中,消费文化驱使人对于现时物质追求而忽视长远计划。在农民工意识中,参保就意味着15年漫长的缴费期,这笔费用解决实际问题的效用远远大于十几年后的养老金的效用。同时,农民工对政策理解不到位,对复杂的成文规定掌握不足,因此对社会保障的参与积极性不高。

三、推进以人为本、公正高效的农民工社会保障政策

(一)法律先行,建立全国统筹农民工社会保险制度

首先,加快出台《农民工社会保障法》。目前我国农民工社会保障体系操作过程无法可依,社会保障制度各地各办法,没有统一的原则,时常发生社保资金挪用、乱用;管理部门权责不清等问题。要解决这些问题就要加快相关法律的出台,靠国家法律强制力管理社会保障工作,加大社会保障基金征缴与基金监管力度,防范可能的政策风险和制度风险。其次,建立全国统筹农民工社会保险制度。一是保障农民工公平享有劳动成果的有效途径;二是避免了地方排他行为的发生。由中央政府对参保个人配备相应的资金支持吸引农民工参保,为其建立全国联网的永久性账户,采用完全积累模式管理基金,既便于农民工对这一制度的理解,也便于农民工保险账户在全国范围内流动,节省不必要的手续。同时,结合土地换保障,适当扶持农民工的就业和参保工作。对放弃农村土地使用权的农民工,可直接参加农民工社会保障,并以农村土地使用权折算为一定年数的个人账户积累额,促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。此外,政府应适当降低企业、个人缴费基数。一方面,农民工大多在中小企业工作,工资较低,缴费能力有限。另一方面,由于《新劳动合同法》的颁布使得人力成本上升,加之融资难、人民币升值等因素,导致中小企业陷入困境。2008上半年我国就有6.7万家规模以上中小企业倒闭,超过2000万工人被解聘。就业机会的减少也就意味着劳动力的剩余和生活来源紧张。因此,政府应适当减少企业、个人缴费基数,或给予雇佣农民工企业优惠政策,拓展农民工就业机会,保障其保险缴费能力,才能真正使农民工从社会保障中获益。

(二)构建农民工社会保障利益诉求机制

1.转变政府观念,为农民工增权。所谓增权,实际上可以看作弱势群体能力建设的一个重要组成部分。应当尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利,特别是要加强民主制度建设,保障弱势群体的参与权利,尤其是保障其参与与其有关养老保障决策的权利,使其能够表达和维护自身的养老权益。如果农民工群体被排斥在社会进程之外,不能参与相关决策的进程,他们的声音就无法表达,更谈不上有效维护其权益。在建设法治社会的进程中,我们不仅要保障农民工群体对于有关立法的参与权,而且要增强农民工群体利用法律手段维护自身权益的能力。

2.地方政府要大力宣传教育,为农民工讲解社会保障政策。政府基层组织干部带头当好义务宣传员,采取开展讲座、发放各类通俗易懂的宣传资料、现场解答等多种形式,向农民工讲清、讲透参加社保的意义、好处及利益,宣传党的好政策,宣传参加社保的新观念。通过广泛宣传,使广大农民工由不了解社保到对社保具体规定清清楚楚、明明白白,逐步消除他们对社保的观望、怀疑和不信任态度;树立起了“关心社保就是关心自己”的思想,从而自愿踊跃参保。

3.要建立农民工主体化的利益表达机制。首先,有了主体化的利益表达意识,农民工群体对自己的利益要求才会有清醒的认识,才会更加自觉地、主动地影响公共政策,追求合理的利益要求,并且采取正当的手段维护合理的利益要求。其次,构建利益诉求表达机制,要完善基层民主制度,落实公众表达自身利益的话语权,让农民工利益主体都有表达自己利益诉求的平等机会。构建人民利益表达机制,明确政府部门权责范围,保证信息上传的有效性。

(三)加速扩大农民工覆盖面,设定社保基金灵活收缴制

虽然全国农民工纳入社会保险体系的人数越来越多,但与100%覆盖率还有一段距离。加速扩大农民工覆盖面是全民保障的重要一环,但这种扩面要以经济稳定发展为前提,同时要设定适合农民工流动性、贫困性特点的缴费制度,适当降低农民工群体的缴费率,逐步将所有农民工纳入社保体系。只有该群体实现全体保障,才能促进国民全覆盖的实现。

(四)大力发展社会工作组织,促进政府与农民工之间的良性互动与合作

当前,政府职能的转变就是要把一部分功能移交给社会、发展社会的自我协调和自我管理能力,让民众能自主表达、自主维护、自主实现。以社会工作组织代替分散的农民工个体表达利益诉求,在平衡利益各方、在农民工与政府之间实施有效沟通。社会工作机构的专业性有利于克服和弥补农民工个体利益诉求的不足、政治地位弱势化问题,保证了农民工对与其相关的社会保障政策的影响力。

参考文献:

[1]崔传义.论中国农民工政策范式的转变——走向统筹城乡、以人为本、公平对待和协商式管理[J].北京:中国公共政策评议(第一卷),2007.

[2]江文胜.农民工权益保护:政策演变与前景展望[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

[3]中国农民工问题研究总报告起草组.中国农民工问题研究总报告[J].重庆:改革,2006,(5)

[4]李勇民 蒋枝宏 刘耀东.论农民工弱势化趋向及应对措施[J].湖南:湖南行政学院学报,2008(4).

(责任编辑/王丽君)