论城乡统筹背景下农民工养老保险制度的立法完善

张华贵

摘要：随着我国工业化、城镇化进程的加快，打破二元结构，实现城乡统筹发展，已经成为我国经济社会发展的一个重要策略。在城乡统筹的背景下，庞大的农民工群体，因其具有农村人口户籍身份及流动性等特点，使他们居住在城市却无法享受与城市居民一样的社会保障。这已经在一定程度上影响到了社会的稳定，影响到了和谐社会的构建。研究城乡统筹背景下的农民工养老保险问题，必须考虑到城乡统筹规划，针对农民工的特点实行分类保障，取消现有的限制条件，完善配套制度。

关键词：城乡统筹；农民工；养老保险；必要性；立法完善

中图分类号：DF391.3文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001—2397.2009.04.05

国务院办公厅下发的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》指出，加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要。作为全国统筹城乡综合配套改革的试验区，也是西部地区城乡二元结构矛盾最为突出的直辖市，重庆如何把握历史机遇，不负众望，建立完善的城乡统筹的社会保障制度，尤其是养老保险制度，是值得倍加关注的问题。本文在城乡统筹背景下对农民工养老保险制度的完善提出设想。

一、完善农民工养老保险制度的必要性

(一)保护农民工社会保障权的必然要求

所谓社会保障权，是指公民享有的因特定原因不能通过其他正常途径获得必要的物质生活资料时，有从国家和社会获得经济保障、享受社会福利的权利。虽然社会保障权的权利主体是社会中的贫困者，失业、待业、丧失劳动能力以及其他生活来源困难的人，但任何公民只要符合国家社会保障制度规定的条件，都平等地享有社会保障权。在现代社会，社会保障已经成为各国政府的一项主要社会政策和工作目标，人权概念与社会保障立法已经联系在一起，社会保障立法已经成为保障人权的重要手段。社会保障是国家立法强制施行的一种公共计划，也是全体公民依法平等享受的权利。《世界人权宣言》明确指出：每个人，作为社会的一员。有权享受社会保障，并有权享受个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现；人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、患病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。按照我国《宪法》的规定，公民依法享有获得物质帮助的权利，这种权利与退休者的生活保障权、受优抚对象的生活保障权和残疾公民的合法权益保障权、公民的劳动权和休息权等，共同构成公民的社会保障权。而对公民是否提供社会保障，不应当由其是否为城镇居民所决定；如果同为一国公民，却不能享有同等的权利，这是不公平的。养老保险是五大社会保险中的重要内容，在人口老龄化的社会，需要我们关注农民工养老保险，以此作为保障农民工社会保障权的突破口。

(二)维护社会稳定与构建和谐社会的需要

农民工已成为社会中不可忽视的庞大群体，他们的权益保障缺失已成为当前构建和谐社会的一个主要矛盾。农民工绝大多数属于非正规就业人员，其职业十分不稳定，劳动纠纷经常发生，工资低、所享受的社会保障水平低。在缺乏基本保障的情况下，他们的生活可能陷入困境，可能实施违法行为以获取基本生活资料，给城市的社会治安带来隐患。从心理角度看，“城市农民工人边缘化的生存状态将会使其缺乏稳定而长期的预期，在丧失原有文化价值和组织归属地的同时，很可能会陷入一种‘游民化的状态，从而对整个社会稳定构成潜在的威胁”。他们失业后失去生活来源，又不享有城市最低生活保障，极易成为社会的不稳定因素。各国的经验表明，社会保障制度是社会的“安全网”和“稳定器”，建立社会保障制度是实现社会稳定、构建和谐社会的重要保障。为了维护社会的稳定，实现社会的长治久安，必须完善农民工养老保险制度，增强社会的凝聚力和稳定性。

(三)实现城乡统筹发展的需要

我国长期呈现二元社会结构，城市化滞后，不仅影响产业结构和就业结构的升级，而且加剧了产业结构和就业结构的扭曲。我国经济社会发展中的一些突出问题，如就业压力大、农民收入低和增长乏力等，在很大程度上均与城市化滞后有关。随着改革开放的深化，农村的城市化以及工业化将成为历史发展的必然，为农民工提供社会保障，有利于他们“就地转化”为市民，加快城市化进程。因此，我国开始了统筹城乡综合配套改革试验。随着这一改革的深入，大量的农村人口会流入城市，转为城镇居民。作为试验区之一的重庆市是我国中西部地区特大中心城市，是典型的“大城市带大农村”，城乡二元结构矛盾突出。重庆市3 100多万人口中农村居民占80％以上，城乡居民收入比为4：1。按照重庆市城乡统筹发展的规划，到2020年，将有800～1 000万农村人口成为城镇人口，这就需要有城乡统筹的社会保障制度作为保障。如果这些农村人口转为城镇人口后，那么就需要拥有与城镇居民相同的社会保障权；没有这种保障作为基础，城乡统筹发展是很难实现的。

(四)完善社会保障制度立法的需要

建立统一的一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的长期目标。然而，由于客观条件的制约，我们的改革步骤只能逐步推进。在当前，建立农民工这一特殊群体的社会保障安全网，应该说是城乡社会保障衔接的一个过渡模式，也是当前情形下的一个最优选择。应当说，农民工养老保险早解决早主动，成本和代价也相对较小。由于不少地方农民工养老保险制度的立法时间较早，积累了比较丰富的经验，具有建立全国统一的法律法规的基础性条件。在城乡统筹发展，打破城乡壁垒的同时，完善社会保障法律制度，分步骤分类别将已进城务工的农村户口人员逐步纳入社保系统，则不失为现实可行的方案。农民工养老保险制度的立法完善，是我国社会保障制度立法完善的突破口，有利于推动其他社会保险立法的不断完善，为最终实现城乡一体的社会保障制度打下基础。

二、农民工养老保险立法存在的问题

按照我国相关法律的规定，所有的企业职工都享受养老保险，农民工也不例外。不少地方也纷纷出台了农民工养老保险的政策与办法，对征缴农民工养老保险费做出了明确规定，并对企业进行征缴。应当说，这些政策和规定，对广大农民工来说是一个福音，然而，这样的好政策，农民工却并未喝彩。根据人力资源和社会保障部的资料，截至2008年底，全国参加城保的农民工2 416万人，只占在城镇就业农民工的17％。重庆市人大2007年的一项调查表明，重庆市参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人，占在重庆市内就业农民工总数的1.7％左右。农民工对养老保险不叫好的原因

之一，在于该制度存在一定的缺陷，难以真正起到对农民工的保障作用。虽然重庆市在2007年推出了《重庆市农民工养老保险试行办法》(以下简称《重庆试行办法》)，提高了对农民工的养老保障水平，但笔者认为，从城乡统筹的视角看，尚有差距。

(一)现有农民工养老保险的立法散乱且缺乏权威性

我国尚未正式出台一部综合性的关于农民工社会保障的全国性专门法律或法规，《社会保险法》、《农民工参加基本养老保险办法》尚在制定中。我国现行的社会保障制度主要是由多个单行条例组成，主要形式为国务院及其各部委的“条例”、“决定”、“通知”。目前，农民工社会保障的推行主要还是依靠地方政府规章和一些规范性文件。这样，就出现了地方各自为政制定和推行农民工养老保险政策，存在各地基数不同、费率不同、建账比例不同等问题，使得执法和司法的效力受到影响。如果农民工在社会保障方面发生争议，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对此类争议进行仲裁或判决，其法律的权威性和稳定性无法得到保障；因此，迫切需要制定农民工养老保险法律法规。

(二)用人单位和政府部门的责任不明确

用人单位的责任不明确，表现在用人单位不按规定为农民工办理参加养老保险的手续或不按规定足额缴纳养老保险费的责任不明确。不少企业为了降低成本，往往不愿为农民工投保。企业为了逃避责任，往往不与农民工签订正式劳动合同，而目前国家对农民工参加养老保险的立法规范不够明朗，即使企业不为农民工投保，也难以受到惩罚。地方立法也同样对用人单位的责任规定不明确。如《重庆试行办法》中只是明确了用人单位如不按照规定为农民工办理养老保险，则农民工可以向劳动保障部门举报投诉。由于对没有为农民工办理养老保险的用人单位将受到什么惩罚没有明确规定，不少用人单位仍然采取能够不办就不办的态度。政府部门的责任不明确涉及两个方面：一是从政府承担财政责任看，在城镇职工(含个体工商户和灵活就业人员)和农村居民养老保险方面，政府都承担财政补贴和最低保障责任，而惟独对农民工养老保险，政府未承担相应的财政责任。这种差别待遇的存在，不符合公平原则，也不利于城乡统筹社会保障制度的建立；二是政府监督部门的责任不够明确。对农民工的养老保险，虽然不少地方有规定，但办理养老保险的比例却不合理。其中一个重要的原因是政府部门对用人单位没有为农民工办理养老保险进行及时的监督检查，即办与不办没有人管，负有监督的部门监督检查的责任不明确，影响了该制度的落实。在人力资源和社会保障部近日公开征求意见的《农民工参加基本养老保险办法》(以下简称《农民工养老办法》)的规定中，仍然没有看到对用人单位和政府部门责任的规定。

(三)设定的限制性条件过多

一是对参保人身份的限制。由于养老保险需要农民工所在单位与农民工共同缴纳费用，如果农民工没有与用人单位签订劳动合同，或是单干或者是打零工的农民工，是不能参加社会养老保险的。如《重庆试行办法》第2条中所指的农民工，限于在国家法定的劳动年龄内，与单位形成劳动关系的农民工，单干或者是打零工的农民工，就无法参保。而农民工在城市打工，没有与单位建立劳动关系，属于单干或者是打零工的农民工比较多，他们往往没有条件参加农民工养老保险。《农民工养老办法》也规定“在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工，应当参加基本养老保险”，这个规定同样没有包括单干和是打零工的农民工。

二是对养老保险移转的限制。2007年7月施行的《重庆试行办法》规定实行农民工养老保险全市统筹，这是一个进步。但我国不少地方还仅仅是县市统筹，但不管是省级统筹还是县市级统筹，都规定只能在参保的行政区域内移转养老保险关系。农民工的流动频繁已是不争的事实，不少农民工与单位签订的劳动合同仅仅是一年两年，由于频繁地变更工作地点和工作单位，有的一年就换两三个单位，他们可能在不同就业地区之间流动，也可能在工作地与原籍所在地之间流动。有流动，就要求社会保障能够随之进行转移。由于不少地方连省级统筹都没有实现，农民工跨省、跨市流动就业就很困难。相互之间的标准不同，规定不同，对养老保险转移的限制就多。如果农民工流动到了参保地以外的地方打工，养老保险就不能转移到新的地方。也正是由于养老保险不能移转，近年来不少农民工选择退保。2009年春节前，“珠三角”、“长三角”等地区就再次出现了农民工退保的浪潮。农民工流动后，没有办法转移或保持养老保险关系，只能选择退保，取回自己个人账户中的资金。“各自为政”、“壁垒森严”的社保格局导致一系列的问题，不利于社会稳定、长治久安，这种格局应该被打破。

三是享受养老保险待遇的限制。享受养老保险待遇的门槛设置高，享受养老保险待遇有“累积缴费满15年”的“硬杠杠”，职工累计缴费15年，然后，男性必须等到60岁、女性等到55岁后才能享受养老金。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基本养老金待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人。有的地方还硬性规定，退休前若干年必须在本地连续参保。农民外出打工具有短暂性和流动性的特点，连续在外打工15年不容易，要在同一地参加保险满15年更不容易。上述规定，使得农民工晚年只能与养老保险无缘了。

四是缴费的比例或基数过高。许多地方的农民工养老保险的缴费是比照城镇职工的缴费比例来执行的，农民工个人每个月上缴的养老金占工资的8％，这对民工来说不是一个小数目；有的地方规定按照上年度职工月平均工资数的8％，更让一部分农民工吃不消。例如《重庆试行办法》第7条规定，农民工养老保险缴费基数按照本人上年度月平均工资总额核定；农民工本人上年度月平均工资总额低于上年度全市城镇经济单位职工月平均工资60％的，按上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60％核定缴费基数；超过300％的，超过部分不计入缴费基数。用人单位缴纳农民工养老保险费，以本单位属于参保缴费范围的农民工缴费基数之和乘以10％计缴；农民工个人缴纳农民工养老保险费，以本人缴费基数乘以5％计缴。而按照重庆市公布的数字，2008年，重庆职工月平均工资2 248.5元，按照60％计算，个人应缴1 349.1的5％，即112元。而大量的农民工月平均工资不足1 000元，多数在五六百元左右，100多元的养老保险费对多数农民工来说不是小开支。由于缴费过高，与农民工的收入不相符合，导致一些农民工不愿意参加缴费标准过高的养老保险，而是将有限的现金收入寄回农村，回乡寻求土地保障。

三、城乡统筹背景下完善农民工养老保险制度的设想

(一)立法模式选择

基于农民工的特殊身份，养老保险的立法模式应当作何选择，学者们有不同的看法：一是认为应当将农民工纳入城镇职工养老保险。有学者认为，

我国应建立城镇统一的社会保险制度，其覆盖对象应是所有工资收入者，而不应将城镇职工和农民工截然分开，差别对待。因此，城镇社会保险应该逐步将农民工纳入到体系中来。二是对农民工实行相对独立的社会保障制度。有学者认为，对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度，因缺乏财源及其他资源而不可行。所以，现阶段应当推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的供城市企业职工、农民工(乡镇企业职工与进城务工人员)及农民分别实行的，既相对独立、又便于走向整合的“三元社会保障模式”。有学者还指出，应当就农民工社会保险制度专门立法，特别是在未来的社会保险法中单列“农民工社会保险”专章，或者制定专门的农民工社会保险基本法。三是认为农民工应当参加农村社会养老保险。理由在于：我国历史原因形成的二元体制不可能在短时期内打破，目前把农民工纳入到城镇保障体系中来不现实也不可行，可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在时机成熟时与城镇社会保障制度接轨。由于在理论上的观点不一致，在实践中，也出现了各种不同的做法。如，以广东、河南为代表的省区，将农民工的社会养老保险放入城保体系，实现城保对农民工的覆盖；而浙江省则在城保的框架内实行“低门槛，低标准”享受模式，适度降低门槛，农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降到12％至4％，但享受的待遇只略低于城镇职工；北京市参照城保做法，为农民工单独设计并独立运行养老保险模式；上海市与成都市则为农民工推出综合保险，将农民工养老、医疗、工伤等放在综合保险下承办。这种保险是政府和社会保障部门依托商业保险公司运作的一种带强制性的商业保险；重庆市则规定农民工养老保险实行以个人账户为核心，企业缴费的绝大部分与个人缴费纳入到个人账户的办法。

笔者赞成对农民工实行相对独立的社会保障制度。我国《宪法》虽然明确规定每个公民都有依法享有社会保障的权利，而且农民工虽然也在城市工作，但与城镇职工是有区别的。农民工不仅中断就业的情形较为普遍，而且未来也不确定。他们可能在城市之间流动，也可能在城市和农村之间流动，最终可能在城市定居养老、也可能返乡养老；因此，不能简单地将农民工推入城镇或农村的养老保险体系，必须根据他们的特点来建立养老保险制度。这个制度的建立应当考虑到如何方便与城保的对接，以适应城乡统筹改革发展的需要。当然，建立农民工养老保障的异地转移机制只是暂时、过渡性的，其必将被一元化的社会保障制度所替代。

(二)制定全国统一的农民工养老保险法律法规

完善的社会保障立法是构建农民工养老保险制度的前提。要确实保障农民工老有所养，必须打破现有社保政策“划疆而治”的格局，增强法律政策的权威性。要做到这一点，必须建立全国统一的农民工养老保险法律制度。如果存在全国性的针对农民工的综合或单项社会保险的法律法规，就能做到确立和实施农民工养老保险制度有法可依。用法律的形式明确相关部门在养老保险中的职责，可以减少部门之间在职责范围上的冲突。提升农民工养老保险的保障效果，有效保障农民工权益。在立法的过程中，要从我国的实际情况出发，参照国际组织制定的相关原则，规范和协调社会保险各参与主体之间的关系，以保证社会保险制度能被公正、合理、有效地执行，这样才能达到社会保障的目的。应当说，我国养老保险制度改革试点经验非常丰富，符合中国特色的养老保险制度模式已基本形成，部分项目立法条件已经成熟，具备了统一立法的基础性条件。《农民工养老办法》的制定，必将有效地保障农民工的权益。

(三)农民工养老保险的具体制度设计

1针对农民工特点采取分类保障的方式在对农民工社会保障专门立法时，应从城乡统筹发展的角度出发，既充分考虑这个群体的特点，又考虑有利于城乡统筹发展。可以按照农民工的不同类型设置养老保险。根据农民工所从事的职业的特点及流动程度的不同，可以将农民工分为以下3类：第一类是居住在城镇，住所和劳动关系都相对稳定的农民工，除了户口以外，他们与城镇职工没有区别，属于已经城市化的农民工；第二类是流动性强、无固定住所、在城镇居住不连续、将来可能回到农村或成为产业工人的农民工；第三类是以务农为主、农闲外出务工的农民工。对第一类农民工允许其进入现有的城镇社会保障体系，将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳可以参照城镇职工的标准执行。第二类流动性较强的农民工，应当将他们纳入农民工养老保险的体系，并在制度设计上体现出方便其在不同的养老保险体系中转移的要求。对第三类农民工，可以允许他们在工作地参加临时农民工养老保险或加入农村养老保险体系。

2明确用人单位和政府部门的责任明确用人单位的责任，就是要使用人单位不按规定为农民工办理参加养老保险手续或不按规定为农民工足额缴纳养老保险费的责任明确。比如，规定用人单位没有为农民工办理养老保险或没有缴足养老保险费用的，按照应缴费用的10倍缴纳罚款，并补足应当缴纳的费用。这样，可以避免用人单位消极对付缴费的状况出现。明确政府部门的责任要做到：一是明确政府承担的财政责任。从公平原则出发，政府对农民工养老保险要同城镇职工一样，承担财政补贴和最低保障责任，不搞差别待遇。二是明确政府监督责任。对用人单位为农民工办理保险的情况进行及时的监督检查，发现问题及时处理。

3改变原有的限制性条件第一，取消对参保人身份的限制。针对农民工在城市打工，没有与单位建立劳动关系，属于单干或者是打零工的农民工比较多的状况，应当允许他们自愿参加农民工养老保险或比照城市灵活就业人员的标准参加养老保险。在城乡统筹的背景下，农村户口的人员可能会转为城镇户口，比如，依据重庆城乡统筹综合配套改革和“一圈两翼”战略规划，到2020年重庆市将有1 000万人纳入到城镇，其中需要纳入到养老保险的15—64岁的劳动年龄人口占69.14％，共计691.4万。为了避免他们在丧失土地保障后的养老困境出现，应当在养老保险制度设计时，充分考虑到进城务工人员的各种情况，允许他们通过多样的形式参加社会保障，这样，才能增加养老保险的覆盖面，有效地促进城乡统筹发展。

第二，建立农民工养老保险的合理移转机制。农民工养老保险关系的移转，应当适应城乡统筹发展的需要和农民工流动性强的特点，在他们转为城镇人口后，其原有的农民工养老保险可以转为城镇企业职工基本养老保险；若他们回到原籍居住，则可以把他们原来在城镇所办理的城镇职工基本养老保险或农民工养老保险转移到农村养老保险中。《农民工养老办法》中明确了农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策：农民工离开就业城市时，当地社会保险经办机构一方面要为其开具参保缴费凭证，证明他们在本地参保的时间和累计缴

费情况；另一方面暂时封存其权益记录和个人账户。农民工回到原就业城市就业并继续参保的，其权益记录和个人账户自然解封，养老保险权益得以延续；农民工到其他城市就业并继续参保的，只要向新就业地社会保险经办机构出示参保缴费凭证并提出转移申请，就可以转移接续养老保险关系，其养老保险权益累计计算；农民工由于各种原因未能继续参保的，其权益记录和个人账户一直封存，个人账户继续按国家规定计息，直到其继续参保或达到领取待遇年龄，已经参保缴费的权益不受损失。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理退保。为了方便全国移转，人力资源和社会保障部已经表示要首先建立农民工的全国社保信息查询系统，个人身份证号码作为个人全国通用、终身不变的社会保障号码，方便农民工在全国各个社保经办机构随时查询本人的养老保险参保缴费等权益记录信息。这种方式，可以让参保的农民工更加放心。

第三，改革享受养老保险待遇的条件。首先，应取消一些地方规定的退休前必须在本地连续参保满多少年的硬性规定。其次，将原来享受养老保险待遇“累积缴费满15年”的“硬杠杠”作适当的修改。在一定条件下，可以对农民工放宽该条件。比如，对于那些在城镇务工10年以上且已届一定年龄(男：45—55；女：40—50)的农民工，他们很难达到15年的最低缴费年限，对于这部分农民工，政府可考虑给予相应的财政补贴，以降低其缴费年限或充实其养老保险基金。

第四，调整个人缴费的比例或基数。农民工收入低，参加养老保险缴费高会影响其参加养老保险的积极性。曾经有人提出农民工个人缴纳的部分应当仿照免除农业税的模式，一律免交。笔者不赞成全部免交，而应当适当调整缴费的比例，以降低农民工及其用人单位的经济负担。《农民工养老办法》征求意见稿调整了收缴费用的比例，用人单位缴费比例为工资总额的12％，比现行规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4％至8％，同时，明确了农民工可以根据本人的收入情况合理选择和确定缴费比例。同时，明确过去已经参加城保的农民工及用人单位，可以按照本办法的规定调整缴费比例。这就可以最大限度地将农民工纳入养老保险制度覆盖范围。

4明确农民工可以移转的个人账户包含企业缴费的大部分当前，地方利益成为影响农民工养老保险制度的一个重要原因。当农民工退保时，其个人缴纳部分被农民工一次性领走；而单位缴纳的部分，则被充入地方社保基金。也正是因此，近年来有些地方政府以解决农民工社会保险的名义向企业强制征缴保险费，然后听任农民工退保，退保后留在社会统筹账户中的钱便成了地方政府筹集社会保障基金的新财源。对此，有专家建议，在地方利益割据时，迫切需要中央政府当机立断，进行改革；否则，如果现在不及时变更，随着用工制度的进一步完善、参保人数的增加，未来要支付的代价更大。笔者以为，农民工的流动性不可避免，为打破地方保护主义的“瓶颈”，必须明确可以随本人流动而流转的养老保险个人账户中是否包括农民工打工所在的企业的缴费。如果只能带走“个人缴费部分”，会损害农民工的利益，给社会的发展带来隐患；如果包括企业的缴费，当地政府收缴单位费用的积极性可能会受到影响。因为，用人单位的缴费通常都要靠地方政府“加大收缴力度”才能实现，如果当地政府不能得益，很难保证用人单位的缴费到位及时。笔者赞成在立法中采取这样的办法，即农民工个人账户可以包括个人缴费和部分的企业缴费(“二八开”或“三七开”)，给流入地的地方政府留下一定的工作经费(20％～30％)，以换取其对农民工个人账户的热情。同时，明确规定一般不准退保，特殊情况下，需要经过特殊的批准程序才可退保。这样，个人账户中的费用，可以按照相应的折算标准在不同的养老保险体系中转接。转入其他地方的城镇职工养老保险或农村养老保险的，明确规定折算缴费年限，调整个人账户规模。这样才符合农民工的特点，也适应城乡统筹发展的需要。