统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新研究述评

李家祥 崔丽娟

[摘要]在我国设立统筹城乡综合配套改革试验区的大背景下，作为统筹城乡改革关键环节的农地制度创新问题受到学界高度关注。本文分析了现阶段试验区土地制度创新理论的热点，阐述了此方面研究的特点，取得成果的意义及需要进一步深化的问题。

[关键词]统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新

[中图分类号]F321[文献标识码]A[文章编号]1004-6623(2009)05-0075-05

自2007年6月国家设立成渝统筹城乡综合配套改革试验区以来，农民土地的流转及协调城乡之间利益和维护农民土地权益等问题受到越来越多学者的关注。党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后，这一问题更成为社会关注的焦点，有关农地制度创新的研究大量出现。本文对综合配套改革试验区确立以来此方面的文献进行介绍和分析，以利于深化对统筹城乡综合配套改革的认识。

一、试验区土地制度创新研究的热点问题

(一)统筹城乡发展与土地制度创新的关系

根据国家批准成渝统筹城乡综合配套改革试验区的要求，两年来试验区在行政体制、社会保障制度、户籍制度、土地制度等各个领域不断进行体制改革的探索，理论界一致认为以土地制度改革为重要内容的统筹城乡发展是破解“三农”难题的治本之策，土地管理制度改革是统筹城乡试验区改革的最重要一环。就重庆而言，统筹城乡发展的主要矛盾是如何促进农民工在工业化进程中有序转移的问题。促进、影响和制约农民工市民化“转移”的核心，就在于农村土地问题和由土地的所有制关系产生的制度安排及机制设置问题(戚攻，2008)。就成都方面看，统筹城乡采取“六个一体化”策略，即城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、市场体制和管理机制改革的一体化，其中最为基础的是推进城乡市场体制的一体化，而土地作为城市和乡村都极为重要的生产要素，如何实现自由流动，实现市场化配置是重点要解决的问题。另外，土地制度的改革也与成都统筹城乡其他环节的改革密切相关。如土地产权制度的建立能够为统筹城乡发展解决资金来源，为农村金融体制改革奠定基础。对于产业发展，成都方面强调建立三次产业互动的发展机制要以“三个集中”为基础，即工业向集中发展区集中，农业用地向适度规模经营集中，农民向集中居住区集中。“三个集中”在现实中的体现都要落实在土地上(深圳国土房产网，2009)。

我国土地流转主要涉及两个方面：一是农业用地的流转，即农民土地承包经营权的概念化、资产化、规模化流转，解决加快农业用地流转，推进农地适度规模经营问题。二是集体建设用地的流转，解决建设土地流转市场进行规范问题。这些都需要土地制度的创新。因此，一些专家认为，搞活农村土地的流转和强化耕地保护，已成为当前农业和农村发展的必然趋势，也是统筹城乡发展的关键环节(郭晓鸣，2009)。

(二)土地制度创新的基础理论

在我国，土地制度创新的研究已有多年历史。近年来基于综合配套改革试验区的实践，学者们又从下述方面进行了分析与升华：

1土地流转的必要性。大部分学者从农用地流转的角度考察，认为土地流转有利于实现农业结构调整和农业区域化、专业化、规模化经营；促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集中，推动了农村现代化和城市化的进程；促进了土地资源的有效配置，实现了耕地的可持续利用；有益于提高农产品质量，节约生产成本和增加农民收入。再从建设用地的流转方面看，大部分学者认为土地流转的意义在于推动小城镇的建设和城乡一体化的发展；盘活集体土地存量，增强农村集体经济实力，增加农民现金收入。

2土地产权创新。从产权理论看，土地资源配置情况取决于产权制度的安排，土地产权制度明晰能够诱导产权主体产生合理预期，实现土地资源的合理配置，能更有效地使土地财产投入社会再生产过程，土地产权制度的合理安排是农地有效流转的基础(董国礼，李里，任纪萍，2009)。搞好农村土地确权、登记、颁证制度是土地产权制度安排的一种创新。因为农民拥有的土地承包权已经不再是一种债权，而是一种具有物权属性的财产权力(黄祖辉，王鹏，2008)。

3土地流转路径创新。大多数学者认为根据我国国情和目前的基本经济情况，土地制度要在稳定家庭联产承包责任制的基础上进行市场化流转路径的创新。在此基础上，学者认为要适度深化土地产权制度改革，建立健全农用地使用权流转市场，同时完善《农村土地承包法》，增强土地承包经营权的商品性(朱文，2007)。有学者通过农地流转制度的交易费用分析，通过与代耕、互换、转包合营等农户自发型流转相比较，提出集体推动型流转的反租倒包、两田制、股田制、股份合作制和土地信托等将是一种有效的流转路径(韩立达，张芳，2007)。在对流转路径的选择上，要更多地尊重农民的意愿，以保证流转的顺利进行。

(三)土地制度创新实践模式的评价

国家赋予成渝试验区土地改革的试制权利，在保证土地总面积、耕地性质、粮食产量“三个不变”的前提下，突破现有土地管理和使用问题的瓶颈，使土地流动起来。试验区的实践模式大体在坚守耕地红线不被突破，推动土地流转，农民变市民的思路开展。学界介绍、评价了几种典型的模式。

1土地入股，合作经营。从实践来看，学者们认为这种模式的特征是：农民以土地承包经营权作价入(社)股；集体经济组织以集体建设用地或林地、荒山等非耕地的使用权入(社)股；引入政府(或社会)资金，组成农业合作社(或农业有限责任公司)(严冰，2009)。其中，农业合作社以成都龙泉驿区大面街龙华村组建的龙华农民合作社为代表；农业股份有限公司以重庆长寿麒麟村村民在资金共筹、财产共有、决策工定、风险共担、盈利共分、充分自愿的前提下组织的重庆宗胜果品有限公司为代表。此外，在农地入股的基础上，还尝试了引入外部资金组建有限责任公司的农业产业化经营，以成都邛崃固驿镇仁寿村引入社会资本组建固驿国田生态农业公司为代表。这种流转方式使农户可以选择在合作社(公司)工作或自谋职业，农民的收入由过去的单纯种植收入变为“土地租金(股金)+红利+工资(或个体经营)”，收入增加。有学者认为这种模式克服了分散种植、管理的传统“小农经济”的弊端，实现了土地的规模化经营，同时最大限度地降低和分散了市场和自然风险，降低了生产和交易成本。也有学者认为土地入股还存在一定的不利之处，如农民存在失去土地承包经营权的风险。如果公司经营不善或倒闭，农民作为股东，可用入股土地清偿公司债务(董刚，丁新正，2009)。

2“双交换”模式。学者们将这种模式的特征概括为：村民凡拥有稳定的非农收入来源，并自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、养老保险等方面与城镇居民享有同等待遇，同时获得宅基地和承包地方面的一次性补偿，

宅基地指标纳入区集体建设用地储备库，退出的承包地由各镇土地流转中心统一登记造册，由各村土地流转服务站统一管理和经营。其中，比较有代表性的就是重庆九龙坡地区的“住房换宅基地、社会保障换集体承包地”。有学者认为住房换宅基地使农民拥有了非农建设用地——宅基地的交易权(退出权)，最大限度地实现了土地财产权，并改善了农民的居住条件。城乡建设用地增减挂钩，实现了土地资源的最佳配置，但计划复垦为耕地的农村建设用地的土地性质可能发生变化，尤其是在接近城市边缘的地区，农业用地可能最终变成建设用地。以土地换保障模式存在后置性风险，表现为：土地置换的社保是以被保人活着的时间为限，但土地是永久性的权益，两者之间，无论相对价格还是约期，都可能出现利益缺口。另外，政府的任期与农民权益保障存在缺口，可能出现本届政府用了土地权益，但留给了下届政府社保补偿义务，如果没有法制和持续稳健的财力作保障，就等于把实施成本和风险留给了未来(祝志勇，2008)。一些专家认为此种模式适用的对象有限，仅适用于城市化水平较高，且位于主城区，经济实力相对雄厚的地区，对于大面积边远农村，并没有太大复制意义(董刚，丁新正，2009)。

3拆院并院，集中居住。学者认为这种模式在实践中表现为：拆除农民的原有房屋，使农民集中居住，将整理出的农村建设用地等量用于城镇建设，实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相平衡。比较有代表性的是成都郫县的“城乡建设用地增减挂钩”。这种模式有利于统筹城乡建设用地，优化城乡建设用地空间结构，提高土地集约利用水平，改善村民生产生活条件，促进农村劳动力的转移(国家土地督察成都局课题组，2008)。但集中居住的农民在生产方面离自己的承包地远了，生活方面自留菜地少了，社保医保制度仍然不健全。同时，由集体统一规划的宅基地建房成了“小产权房”，存在是否可以合法转让变更的问题。另外，“小产权房”还涉及到农村土地增值后利益归属的问题，学者认为增值后的利益应一部分归农村集体土地所有人，另一部分采取土地收益税的办法解决(江平，2007)。

(四)农地使用权流转市场的分析

土地使用权是可以交易的，因为在土地的自用与他用之间，存在着利用效率和实现价值的差异(张海琼，2007)。这样试办土地交易所就有了交易基础，通过交易机构可一方面从高涨的城市化需求中为新农村建设筹措资本，另一方面经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验(周其仁，2008)。重庆、成都是我国西部的中心城市，在实现国家西部大开发战略中具有重要地位。从两地率先各自成立农村产权交易所和农村土地交易所的实践作用看，保证了城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，促进了城市反哺农村、发达地区支持落后地区，促进农村土地管理制度的巩固完善，依法保障农民的占有、使用和收益等权利，促进城乡要素市场活跃，完善城乡现代市场体系。

有些学者指出由于我国土地集体产权制度不明晰，土地产权交易存在风险，土地交易后的利益分配也是值得思考的问题(董刚，丁新正，2009)。为此，应明确土地所有权、使用权、处置权的归属，降低农村人口向城市迁移的经济损失、心理成本和交易成本，从而增加迁移的预期收益，解决主体缺位问题；对交易主体的执行情况仍然需要监管机构进行全程监管，以打击土地投机以及不法交易，保证土地交易各主体的合法利益；与交易机制需配套的措施也要及时到位(张海琼，2007)。

(五)土地流转攸关方的利益协调

农地流转利益攸关方包括政府、中介机构、农民，其中农民是土地流转的主体。自统筹城乡综合配套改革试验区进行土地流转制度探索以来，其中的各方利益协调问题越来越受到重视，如何维护和满足农民农地流转中的利益成为研究基点。学者认为创新农村土地流转制度的根本目标和价值取向是使农民利用自己的财产实现更大的价值，让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠(祝志勇，2008)。有专家认为土地承包经营权流转的主体应是农民，只有农民才能依法自愿和有偿进行土地流转这一基本原则(于建嵘，2008)。

另外，有学者从民意调查中发现，农民对政府的信任层级递减，对中央政策有较高评价和信任，对市区政府次之，对村委会和村设公司信任和评价要低很多，这不利于流转政策的顺利推进(刘昌用，卢颖，2008)。事实上，各级地方政府根据层级的不同，在土地流转过程中担任着政策制定者、探索者、实践者或者服务者的重要角色，它们在利益协调中发挥着尤为重要的作用。有学者指出，在追求地方经济发展和缓解本级财政困难的双重动力之下，一些地方政府试图争取更多的农村土地流转利益，在土地管理过程中，存在利益部门化和权利寻租等问题。因此，严格界定各级地方政府在农村土地流转中的财政收益比例和用途管制是需要认真解决的问题。农村土地权属流转制度的改革在制度设计上，要从农民、农村基层组织(村委会、农民集体经济组织)、各级政府3个主体层面上构建“利益攸关方”的共同利益和共同责任，农村土地权属流转的收益，要更多地向农民及农业专业化经营倾斜。在农村土地制度改革上，政府让权、让利于民才能保证土地顺利流转，如果政府“与民争利”必然会损害农民积极性(吴越，2009)。

(六)现有改革的矛盾与经验借鉴

成渝综合配套改革试验区的设立，使统筹城乡发展由理论设想、政策设计转向操作试验(国家土地督察成都局课题组，2008)，而作为统筹城乡的重点领域和关键环节的土地制度创新同样也由理论转向操作层面，这就为农村土地改革开创了新的局面。但农村土地制度改革过程中的利益关系极为复杂，因此学者们认为改革还存在一些值得思考之处：(1)行政主导过度可能会损害农民利益或存在不确定性。一方面，如果政府主要从满足用地需求出发，土地流转过程可能会变成对农民土地权利的一种新的剥夺方式(郭晓鸣，2009)。另一方面，目前的改革采取了依靠政府的较高利益激励方式，此种方式需要较高的财政投入和组织力量投入，能否继续维持试验的推广则存在疑问(刘昌用，卢颖，2008)。(2)农地非农化带来的风险。改革要以保证土地总面积、耕地性质、粮食产量不变为前提，但地方政府为了短期和局部利益可能冲破城市建设规划和农田基本建设规划的限制，随意扩大建设用地规模，从而加剧耕地短缺矛盾(郭晓鸣，2009)。(3)农地流转的后续社会保障缺位。作为农民最基本保障的土地进行流转后，农民最为关心的养老问题如何完善，迫切需要农村基本养老制度的推行。

学界认为更重要的是成渝试验为全国的土地制度改革提供了值得借鉴的经验。

1制定科学的统筹城乡发展规划是土地流转的前提。试验区本着科学发展的原则，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地利用总体规划，这一超前

的战略性举措，为试验区目前以及若干年后能够顺利开展城乡统筹改革试验提供了战略保障。科学的城乡统筹发展规划为土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

2“确权”是土地流转的基础。试验区在土地改革中明确界定土地的集体所有权，所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。实践说明，确权加流转，消除了土地制度改革的系统性风险，表明了要保护农民利益，首先要让他们的资产具有清楚的权属界定，并且得到普遍的合法表达。

3土地交易服务机构是土地流转的中心环节。试验区成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。从试验区实践看，交易服务机构的建立为土地流转提供了集中交易的场所，不仅促进了农民土地的有效、合理流转，而且也为解决城镇土地供需缺口提供了路径。

4改革要因地制宜。成渝试验区地处西部地区，属于欠发达地区，土地制度改革模式对于欠发达地区的发展更具有借鉴意义。而且试验区内各个地区又存在环境与条件的差异，改革做法也因地制宜，各不相同。因此，其他地区绝不能照搬试验模式，应结合试验区的改革经验，探索一条适合本地区发展的改革方式。

二、试验区土地制度创新研究的特点及启示

(一)试验区土地制度创新研究的主要特点

1研究方法的实证性。在统筹城乡综合配套改革制度的研究中，学者们大都到实地进行调查，较多地运用了实证方法分析试验区土地制度创新的模式，探索试验区土地制度改革的路径，为土地制度的创新研究提供了较为科学的依据。

2研究重点的扩展性。近年来统筹城乡综合配套改革试验区的土地制度改革研究更为注重农民意愿的分析，这突破了以往土地制度改革研究仅限于农地产权改革、流转路径选择等方面的做法，丰富了统筹城乡大格局下农地制度创新的内涵。

3研究内容的深层性。统筹城乡综合配套改革试验区土地制度改革的研究突破了传统的单纯土地改革的理论研究，更多的是针对试验区的实践进行理论剖析。实践的多样性为理论研究提供了新的对象，攻克实践难题提升了理论研究的应用性，从而推动了土地制度创新研究的继续深化，并且增强了研究成果的可信度。

4研究视角的多维性。农地制度的复杂性决定了改革的系统性，以统筹城乡的综合配套改革为大背景，学界的研究呈现了空前未有的开阔视野并进行了多层次多角度剖析，初步体现了我国土地制度改革研究已具有综合配套分析的特点。

(二)统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新研究的意义

现有统筹城乡综合配套改革试验区土地创新的研究，对试验区的改革实践进行了客观评价，探索试验区土地制度创新对全国的指导意义，这对推进土地制度创新特别是使用权流转的试验及其理论发展起到了积极作用。

1现有研究立足于试验区的实践，对土地制度创新进行了有针对性和较具体的剖析。特别是有关试验区土地制度综合配套改革及已有模式的实践研究，为今后试验区深化统筹城乡综合配套改革提供了理论指导，为全国继续探索土地制度创新提供了新的理论依据。

2现有研究推进了农地制度改革理论创新。由于以统筹城乡综合配套改革为大背景，又有试验区的新实践为案例，土地制度创新理论在有关土地产权、土地流转路径、农地使用权流转市场、土地流转攸关方利益协调、现有改革模式的经验借鉴等方面做出了新的思考。土地制度创新的研究视角不断拓宽，研究内容不断丰富，研究层次不断提高，我国土地制度创新研究已逐步迈入以综合配套改革为特征的新阶段。

(三)土地制度创新的研究尚需以综合配套改革的要求为指导做深化探索

统筹城乡综合配套改革试验区的成立时间不长，试验区有关土地制度创新的实践还处在探索阶段，随着试验区实践的不断发展，现有的研究还需要从多方面进一步深化。

1现有土地制度创新方面的研究所涉及的方面很广。但将其置于统筹城乡综合配套改革的大格局下作深入研究还不够，对试验区土地制度与相关配套制度改革的研究也不多。作为综合配套改革理论的有机组成部分，土地制度创新研究还需要进一步深化。

2现有土地制度创新研究大多从试验区土地改革的模式评价、产权创新、路径选择等角度进行分析，还缺少对试验区土地制度改革的绩效的评价与分析。当前，全国在推进农村集体建设用地制度改革，建设统一规范城乡建设用地市场；开展农村土地承包经营权登记试点，建立健全土地承包经营权流转市场等方面推动改革的任务很重，也亟需提供更有针对性的理论指导。

3现有的土地制度创新研究对统筹城乡综合配套改革试验区与其它地区之间的土地制度改革实践的比较研究很少，会制约改革试验内在规律的提炼总结，影响综合配套改革试验具有可复制性要求的落实。因此还需要继续予以扩展。