浅谈推进财政绩效评价的基础工作

朱旭央

摘 要:财政支出绩效评价工作才刚刚起步,大家对绩效评价的认识还需要一个过程,随着我国市场经济体制的建立以及正在逐步加大的财政收支矛盾和财政风险,财政支出绩效理念开始在学术界和政府部门受到重视。文章旨在探讨乐清市绩效评价的现状,通过对绩效范围、文化氛围、推进意义、制度改革等方面给出思路和建议。

关键词:推进 绩效评价 基础工作

中图分类号:F830 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-214-02

随着我国市场经济体制的建立以及正在逐步加大的财政收支矛盾和财政风险,财政支出绩效评价理念开始在学术界和政府部门受到重视。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的财政改革目标,2003年后,财政部及部分地方政府如广东、天津、湖北、湖南、大连等省市率先进行绩效考评试点。如何遵循“先简后繁,先易后难,由点及面”的原则,稳步推进财政绩效评价工作,还需要财政部门做好大量的基础工作。

一、乐清绩效评价的现状

财政支出绩效评价是对财政支出的经济性、效率性和有效性进行的科学、规范评价,并将绩效评价结果运用到财政资金分配。乐清市于2005年浙江省颁布《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》后开始绩效评价工作试点,并按“三分离”原则划入预算监督范畴,由财政监督科牵头负责。具体情况如下:

1.乐清市当前绩效评价的范围。据初步统计,截止2006年9月,乐清市绩效评价项目仅3件,只对上级有布置的项目进行绩效评价,对教育、水利、社保及大部分的基础建设及一般性、常规性财政支出暂未进行绩效评价。

2.绩效评价制度的程度。财政支出绩效评价工作才刚刚起步,有关人员对绩效评价的认识还需一个过程,虽然浙江省颁布了一系列的绩效评价办法、绩效评价指标体系等,但由于各地方、各部门实际情况不同,又缺乏具体而详细的指标体系,所以可操作性不强。

3.绩效评价氛围。尽管在2001年的集中核算以后,预算单位对财政支出管理认识有进一步提高,但多年来普遍存在的“重收轻支”、“使用效益无考核”管理,致使预算单位把大力气花在要款上,而在资金使用绩效、有效配置上,则是既无约束力也无动力。

二、推进绩效评价工作的意义

市场经济条件下的财政被称作“公共财政”,绩效评价作为公共财政的理财思路之一,财政资金支出行为和支出结构的合规性、合理性和有效性是财政管理的目标内容。由于时代的变化、经济的发展,要求政府让财政资金使用者从原来的财政支出管理低效率、分散性、无目的性支配中转变过来,真正理解“绩效”的含义,少走弯路,把绩效评价渗透到各政府部门,做好大量的基础工作,进一步推进绩效评价工作。

三、推进绩效评价基础工作的思路

1.制定财政绩效评价相关办法。绩效评价是一场政府管理理念的革命,不仅涉及到部门单位的资金使用额度,还涉及到部门之间的既得利益调整,所以改革阻力可以预见将会很大,必须有强有力的制度保障。浙江省已颁发了财政支出绩效评价工作的通知、绩效评价办法、绩效评价实施意见、评价指标体系、专家管理办法、中介机构参与评价管理办法等绩效评价相关法规,如何把这些法规办法落到实处,做到有据可依,制订出符合乐清市财政支出实际状况的财政绩效评价办法、规程是当前首要工作。

2.大力培育绩效文化。随着市场经济的发展,企业界的高效文化已经成为企业的核心动力,而反观我国预算管理的现状:市场竞争机制尚未建立,以计划为中心的观念根深蒂固,绩效观念淡薄,重收入轻管理现象普遍存在。扭转当前财政资金使用部门和单位要钱的随意性和用钱的无效益性,让其转变观念,建立起资金绩效观仅靠大力宣传是达不到具体效果的,需要财政部门在预算管理、资金拨付等方面进一步规范化、制度化,让绩效观溶入资金支出管理中。尽管我国由于绩效预算改革的经济社会条件还不够成熟,推进绩效预算仍会在一段长时期内还处于理论准备和调研可行性阶段,但应该抓住已实行部门预算的有利时机,通过逐步摸索、试点的办法,在实践中不断探索,来积极推动绩效预算的实施。

3.改革现行的部门预算管理方式。乐清的部门预算已实行了6年,部门综合预算经费具体分为正常经费,常规专项和特定专项三块,正常经费按人员经费、人员实际工资、工资性附加内容及加计人均公用经费定额;常规专项是单位正常的业务经费以及部分项目支出;特定专项是大型活动、基本建设等。根据中心集中核算的135个部门预算单位的部门预算数据分析,2006年预算单位经费总支出为109520.39万元,其中正常经费为31439.81万元,占经费支出的比重为28.7%;专项经费为78080.58万元,占经费支出的比重为71.3%,如考虑年度追加的大部分是专项经费,其专项经费的比重会更大。这样的分类一方面在日常经费管理中常规和特定专项界限不清晰,另一方面财政管理的内容和范围过细,容易形成眉毛胡子一把抓,重点不突出。建议将常规专项中原16个项目进行分类,对属于单位业务费部分如日常连续性工作经费,日常会议印刷等业务费、政策调研、专项执法等归结为单位业务费定额,分单位制定业务费定额,列入基本支出范畴,而将其他内容如大型购置修缮等统一为项目支出,从而工作有重点,把项目支出列入绩效评价对象。

4.建立培训和研讨体系。要想把绩效评价工作推广开来,仅靠几个专家是不可能完成的,加强相关人员队伍建设,定期或不定期的开展绩效评价业务培训,特别是在从试点到进一步推进这一过渡阶段,业务培训不仅有提高相关人员履职能力的作用,还起到了宣传绩效氛围的作用;另一方面我国的财政绩效评价还处于探索阶段,需要大量的财政支出绩效评价工作制度新思路来完善,而人才是新思路的源泉。

5.规范核算制度。进一步推进财政支出绩效评价,需要规范的会计核算制度做后盾,绩效评价中需提供的成本、产出和完成率等,对项目资金投入、支出等会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性以及会计核算方法的真实准确、规范化都有更深刻更严格的要求。乐清市目前在机关事业单位推行的是会计集中核算制,已对单位的重点、重大项目支出进行了项目核算,而绩效评价需要会计核算拿出一套比日前收支项目核算更完整、更透明、更及时、更具决策作用的操作性强的项目会计核算制度。

6.细化计划、建立项目库。目前,我市各部门实际上都制定了与国家十一五规划目标一致的本部门发展规划,以及各部门的年度工作计划,在此基础上,将年度的工作计划进一步细化为年度绩效计划指标(包括绩效目标和量化考核指标),使各部门的具体工作与我市的总体发展规划联系起来。在这一过程中,还可以推动中长期滚动式预算的实行。通过开发软件,建立项目库,对已通过可行性论证的项目纳入项目库管理,单位编制项目预算应以项目库为依据,根据财力以及各项目在履行政府职能方面的轻重缓急程度、及市委市府的工作重点及时调整工作步骤和重点确定项目支出,形成项目预算安排的滚动机制,提高项目支出的严肃性和权威性。

7.构建乐清市财政绩效评价指标体系。指标体系的规范化和科学化是财政支出绩效评价的质量保证和生命线。按乐清市财政支出的功能,项目评价对象主要分为九大类,如何构建出一套既能满足对不同层面、不同行业、不同性质支出等进行综合客观评价,又能满足上一级财政的支出绩效评价的汇总及不同地区同类部门支出绩效评价指标的比较的指标体系成为了推进绩效评价的关键技术。确定绩效指标和标准,可以借鉴企业管理的办法,以“计划、投入、产出、过程、结果”作为逻辑程序,把“相关性、经济性、可比性、重要性”作为设置筛选原则;对不同指标设定不同的相对固定不变的权数,来突出项目的关键因素;绩效评价指标体系应该是动态的、可扩充的,是可以根据绩效评价工作的开展情况,不断完善的。现阶段各地方设置的指标按评价内容和设置要求,大体分基本指标和具体指标。基本指标又分业务指标和财务指标,主要指设定情况、完成程度及资金落实情况、实际支出情况、会计信息等概括性指标。具体指标涉及定量与定性指标,定量指资金到位率、目标完成率、资金使用率等可通过数据计算分析的指标,而定性指标的测定目前由专家判断、问卷、比较、调查反馈等方式取得。指标的设定是个艰辛的过程,需要到实地及其他省市做大量的调研工作。

8.建立并完善外部信息使用机制和绩效评价应用体系。绩效评价结果应用和信息反馈机制在推进绩效评价工作中占据重要的地位。乐清市试点的绩效评价工作由于受评价技术、管理水平的制约,目前的评价结果仅作为支出项目的档案保存,或为有关部门加强支出管理提供参考,而对财政支出中存在的问题和相关责任并没有建立起相应的约束。过去由于预算不考虑绩效,常常是哪里工作问题比较严重,就增加预算拨款,隐含在这种作法背后的是一个令人深思的机制,它不是在奖励成功,而是奖励失败。在这种机制下,政府各部门都把办事作为讨价还价的“博弈”筹码,扩大自己的困难,谁也不愿意少花钱而把事情办好。另外,就是按“产出”进行预算,而不管这种产出是不是有用,比方说,水利部门提出要打一口井,财政拨给一笔投入,而交通部门提出应把井填上,于是又拨给一笔财政支出。所以财政部门是否把绩效评价结果为下年度安排部门预算依据,是否把绩效评价结果在一定范围内公布,以及财政资金使用的透明度,公众的满意程度,甚至评价结果的复议机制等等,都关系到财政支出绩效评价的实用性和存在意义。推进绩效评价需要建立起的财政支出绩效激励与约束机制,需要使绩效评价结果不再只作为单纯的考核部门和单位领导绩效的依据,而是有组织地反馈到相关决策部门并使绩效评价结果在财政资金分配中成为起引导作用的关键性指标。

9.业务档案管理体系的建立。建立可再用性高、使用方便的电子化档案管理体系,使资讯共享、数据准确、记录持续且完整,在提高绩效评价的工作效率的同时从纵横两个方向丰富可用于绩效比较的基础数据;另一方面推进绩效评价需要决策部门了解财政资金使用者在做什么,做得代价是多少以及做了的效果又是如何,而这也需要一套完整的业务档案管理体系。

10.建立绩效评价组织体系。绩效评价体系的推进是一个系统工程,很多都超出财政部门的职能范围,涉及到政府管理的方方面面,如立法权、人事权、审计监督权等都需要人大、政协、人事部门、审计部门、纪检监察等部门单位以及中介机构、财政资金使用单位的参与和配合。要实现评价责任落实,需要建立评价组织体系,明确各部门单位在评价工作中的责任与分工,保证评价结果的公正性,使财政支出的过程及效果的动态管理顺利实现。

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(作者单位:乐清市财政局会计核算中心 浙江乐清 325600)(责编:廉靖)