完善公共财政预算管理的对策思考

梁皓璇

摘要：本文试从财政预算执行实践方面谈谈对公共预算管理的一些意见和建议。

关键词：公共财政预算管理

公共财政是市场经济的产物，是与市场经济相适应的财政运行模式，也是保证市场经济得以存在和顺利运行的根本条件。而政府预算则是公共财政存在的形式，编制部门预算是财政公共化趋势不断增强的集中反映。预算管理必须体现“效率优先，兼顾公平”的财政资源配置原则。

目前是我国财政体系从传统模式过渡到公共财政模式的关键时期，许多新的问题逐渐涌现，亟待解决的问题也日益增多。

一、人大对公共财政预算管理约束乏力

虽然法律上明确规定，年度预算经人民代表大会审核和批准方可实施，但在实际上人大对财政部门的预算执行约束刚性不强，预算缺乏严肃性。主要表现在：

1、各部门、各单位的自编预算在上一年的10月或11月上报财政部门，经过“两上两下”的过程(也就是财政部门与预算使用部门、单位利益博弈的过程)已是进入预算年度了。而且很多时候人民代表大会会议在预算年度2月、3月才开，造成了年度预算在未经人大审查和批准的情况下，已执行了相当一段时间。这种预算编制年度与财政会计年度的不一致，使经审查和批准的预算严重缺乏时效性和严肃性，进而影响了预算的有效性和约束力。

2、由于我国预算相关的法律法规体系尚未完善，“人治”强于“法治”，未经人大审查和批准而随意追加或追减预算的情况屡见不鲜。据了解，年度内由财政部门随意调整的预算额占当年经人大批准预算额的比例接近100％的部门和单位并不少见，尤其是专项经费比重大的部门，调整额就相对大，并且调整以追加预算金额的居多。曾接触过某负责接待的部门，其每年追加的接待经费占预算总额的60％以上：而负责工程建设的部门，如水利部门、建设部门、市政部门、环保部门等，每年追加的工程款占预算总额的80％以上，追加比例相当高。即使是经人大常委会讨论的预算变动，也只是走走形式而已，因为提供给人大常委会通过的调整预算，通常是已经实际执行了的项目，实质上款项已拨用款单位或已使用了。

3、预算的制定“暗箱操作”严重。参加审查和批准预算的人大代表并非都是熟悉财政的专业人士，甚至有些代表对财政预算更是一窍不通。因此财政部门在预算的编制过程中具有相当大的权力。一个部门能够获得的年度预算金额，很多时候取决于部门领导与主管财政的上级领导或财政部门主管人员的关系。因而，政府内部也容易出现“寻租”的现象。

二、财政部门的权力过于集中

我国的财政部门既是预算的编制部门，也是预算的执行部门，其权力相当大。由于事实上人大对预算的约束力有限，对预算的编制、执行、审查和监督职能实际上都集中在财政部门。这样不利于预算的法定化和公开透明化。

三、预算外核算的资金量庞大，缺少有效的监管

现在编入预算管理的只是财政资金的一部分，称为预算内资金。而部分行政事业性收费收入、财政专户资金、部分国资收益资金及其他收入等，则以预算外资金的形式进行核算管理。实际上，预算外资金量在一个地方的财政总收入中占相当大的一部分，有的甚至比预算内的资金量更大，而这一部分资金并没有纳入预算编制的范围，无需经人大审查和批准的手续：即使预算外资金以收支计划的形式报政府，也是绕开了人大的监管。

四、部门具有对财政资金的再分配权

部门预算是对一个部门及其下属单位所做的整体预算。在执行过程中，财政部门经常以拨款的形式把下属单位的资金划到主管部门，由主管部门再下划到下属单位。虽然，预算中明确规定资金使用权属于下属单位，但在“官本位”意识的支配下，主管部门往往随意在下属单位之间调拨预算资金，甚至肆意占用、挪用下属单位的预算资金。财政部门对这一部分资金，缺少有效的控制。例如：教育部门属于一级预算部门，而学校则是二级预算部门，学校的预算经费由财政部门拨入教育部门再由其划到各学校，在这过程中，教育部门比较容易调剂、占用甚至挪用学校的教育经费。由于教育经费数额较大，教育部门为增收银行存款利息，经常延迟下划给学校的预算经费。

五、财政资金使用绩效低下

1、主管部门对财政资金的再分配，不仅增加了财政资金在传递过程中的成本和损耗，也增加了对财政资金监管的成本，降低了财政资金的效益。

2、“人治”严重的情况下，财政资金为领导的“拍脑袋决策”付出沉重的代价。

3、财政资金缺乏科学的管理和监督，无法提高使用效率，造成浪费。

“依法治国，依法理财”，预算作为体现国家意志，反映政府行为，是对国民经济运行进行宏观调控的手段。公共财政产生的问题，归根结底是法律、法规的缺位，公共财政制度和体系的不完善所致。针对上述情况，笔者拟提出以下建议：

1)严格执行《预算法》，加强人民代表大会及其常务委员会的依法监督作用

1、根据《中华人民共和国预算法》，明确人民代表大会及其常务委员会在预算编制、审查中的权力，加强预算的法定性。经人大批准的财政预算不能变动，如遇特殊情况确实需要调整的，必须依照法定的程序进行。具体包括：收支总额一般不再调整。当年收入超收、以前年度的净结余等原则上不得在预算执行中动用。应作为下一年年初预算财力统筹安排支出；要动用历年净结余、收入超收和上级政府新增的一般性财力补助时，要按照预算草案的报批程序专项报人大批准后颁布执行；未经人大批准，不得随意追加或者追减项目和金额。

2、提升人大代表财政预算制定和审查的能力。人是法律的制定和执行者，没有依法办事的意识和能力，“法治”只会变成“空话”。

3、相应调整财政会计年度，使财政会计年度与预算编制年度相一致。提高预算的及时性、时效性和可执行性。

2)扩大预算的编制范围，实行综合预算

扩大预算的编制范围，实行综合预算，把部门内能够控制的所有资金无一例外地纳入预算统筹安排。通过实行综合预算，完整地反映预算内外财政能力的真实情况，实现公共财政来源的公开和透明。

3)预算的编制、执行、监督三者要分离

管预算编制的不能管执行，管预算执行的不能兼管编制，相互之间形成一种制约。建立独立的预算监督系统行使监督职能，从而形成三个相互独立、相互制约的预算系统，其首要的目标是改革财政部门集预算编制、执行，甚至审查、监督的职能于一身的情况，确立财政部门预算编制的职责，预算的执行由使用部门负责，财政部门不再具体组织使用部门执行预算。另外，加强人大和审计部门对预算的监督职能。

4)深化财政制度改革，削弱部门对财政资金的再分配权，提高财政资金的使用效益

1、细化预算项目，预算金额明确至直接使用的部门和单位，减少财政资金传递的成本和损耗。

2、进一步完善收支两条线管理制度、部门预算及国库集中收付制度、政府采购制度，削弱主管部门对财政资金的再分配权，防止财政资金被占用、挪用，降低财政资金的监督成本。

3、引入预算执行的竞争机制。打破传统的预算行政权力垄断，提高财政资金的使用绩效。

4、加大公共财政支出结构的调整力度，财政资金切实退出竞争领域，压缩对经营性单位的财政拨款和补助。

5)建立公共财政监督制度

1、财政预算监督制度除了事后监督预算执行情况的审计制度外，必须在预算编制阶段、执行阶段建立相关的配套制度进行监督。

2、推行和完善财政绩效评价制度，加快建立财政资金绩效评价体系，切实做到公共财政预算监督有法可依，有法必依。

3、预算的公开是实行有效管理和监督的前提。公共财政管理应该逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开。接受公众和社会的监督。同时，有步骤地推行审计公告制度，有利于公众对各种财政腐败行为、滥用权力行为进行监督。

总的来说，制定公共财政预算的目的是将预算从被动地以资金支付支持政府行政改为积极地参与决定政府行政计划和活动。提高政府公共决策的成效。只有不断地完善我国公共财政预算制度，才能有效地达到公共财政预算的目的，实现对公共财政管理权力的制约和监督。充分体现公共财政必须有效和务必对纳税人负责的实质。