安全生产法出台前后

本刊编辑部

人物简介:

石少华,国家安全生产监督管理总局政策法规司副司长。作为主要起草人,石少华先后主持、起草了《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国安全生产法》和《乡镇煤矿管理条例》《煤矿安全监察条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《安全生产许可证条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》等多部法律、行政法规。

作为北京大学法律学系的毕业生,石少华从1985年毕业以来一直从事煤炭、能源和安全生产立法工作,是国家第一代政府法制工作者。时至今日,石少华已经亲自主持、起草了2部法律和9部行政法规。毕业这么多年了,石少华还清楚地记得在他的毕业典礼上,时任北京大学法律学系主任的我国著名法学家张国华说过的一段话,“北大法律系的学生,如果将来参加立法工作,能够为国家起草一部法律,就对得起北大的培养了!”几十年过去了,这段话始终鞭策着石少华,成为他从事立法工作的座右铭,不管部门、工作、岗位怎么变动,石少华始终与法同行。

主持、参与了这么多部国家法的制定,他印象最深的还是《安全生产法》的起草工作。石少华说,这部法律从提出到出台,自始至终得到了党中央、全国人大、国务院的高度重视,凝聚了历届国务院有关主管部门和所有参与人员的集体智慧和心血。早在1981年,由原国家劳动总局第一次向国家提出立法建议,1998年劳动部的相关职能移交给国家经贸委以后,国家经贸委于1999年12月将《职业安全法(草案)》正式提请国务院审议。直到2001年,原国家安全生产监督管理局组建后,接过了制定《安全生产法》的“接力棒”。

谈起当年的情况,石少华记忆犹新。他说,当接受局领导交给的起草工作任务时,作为主要执笔人,自己感到压力很大,责任很重。首先是因为提出制定《安全生产法》已经搞了20年,时不我待,必须尽快出台。第二就是随着国家安监局和地方各级安监局的组建,急需监管执法的法律依据。第三就是一些严重安全生产违法犯罪行为猖獗,亟待加大法律制裁的力度。为此,原国家安监局党组把制定《安全生产法》列为各项工作的重中之重,成立了领导小组和起草工作小组,全力组织起草《安全生产法》。制定这部法律的最后阶段历时13个月,一部具有丰富法律内涵和重要规范作用的《安全生产法》,经九届全国人大常委会第二十八次审议通过,于2002年6月29日颁布,同年11月1日起正式施行。

回忆起《安全生产法》的起草历程,石少华说,法是国家意志,必须充分反映和体现广大人民群众的根本利益和诉求。当时我们针对一些非常重要的问题,自始至终都在研讨、论证甚至争论,最终才得以确定。第一个就是《安全生产法》的立法宗旨,即为什么要搞这个法,立法要达到什么目的。《安全生产法》的第一条开宗明义,对立法宗旨作了高度概括,一是“为了加强安全生产监督管理”,这是体现政府的职能;二是“防止和减少生产安全事故”,这是明确企业安全管理的责任和目标,主要是为了把事故降下来;三是“保障人民群众生命和财产安全”,这是最终目的;四是“促进经济发展”,是要做到安全生产与经济社会发展的协调统一。

第二是关于监管体制如何确定,这也是当时争论的焦点。因为自1998年机构改革以后,到2001年的时候一些工业部门基本都撤销了,作为新形势下的政府安全生产监管体制如何确定,事关重大。经过反复的讨论和研究,确定了综合监管和专项监管相结合的体制。加强综合监管,就是在各级政府要有安监局这样的综合监管部门,指导、协调和监督相关安全生产监管工作。政府设立的一些专项监管部门各负其责。《安全生产法》第九条的规定,专门明确了政府领导下的综合监管和专项监管的体制,表述虽然很简单,却是制度性的建设。至于具体的综合监管与专项监管职责,主要是在相关法律、法规、规章和政府批准的“三定方案”中确定。

第三是调整范围,也就是说一部法律在多大空间范围内对哪些主体的哪些行为具有约束力,这也是个非常重要的问题,《安全生产法》在这个问题上花费了很大功夫。作为一部安全生产领域的基本法律,《安全生产法》必须解决与其他特别法相互衔接的问题。最后形成的共识,是在《安全生产法》普遍适用的前提下,消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民航交通安全这5个方面,原有法律或者行政法规已经作出了明确规定的,可以依照相关特别法的规定。但是,由于这些特别法制定的都比较早,存在各种各样的缺陷和问题,所以这些特别法没有规定的,还要适用《安全生产法》的规定,这是一种相辅相成的关系。

第四是法律的基本原则。基本原则就是贯穿于法律的指导思想和法治精神。基本原则对法律制度的设计具有指导和规范作用。《安全生产法》的基本原则有5项,这就是人身安全第一,预防为主,社会监督、综合治理,权责一致和责任追究,依法从重处罚。这5项原则作为主线,贯穿于《安全生产法》的全部条文之中。

第五是基本法律制度的确立。立法的根本任务之一,是要创制和完善相关法律制度。我们国家在安全生产方面,基本法律制度应该有哪些,怎么来确立,这是法律制定过程中极为重要的问题,也是在实施中需要把握的问题。过去的安全生产立法主要是针对生产领域,基本不涉及经营、流通领域。《安全生产法》则不然,它的调整范围涵盖了生产和经营活动,其范围之大、主体之多,在我国所有安全生产立法中是独一无二的。可见,《安全生产法》确立的法律制度具有基本性、长远性,对所有法律关系主体都有规范作用。这些法律制度包括监督管理制度、生产经营单位安全保障制度、生产经营单位主要负责人安全生产责任制度、生产经营单位安全准入制度、从业人员权利义务制度、生产安全事故应急救援和调查处理制度、安全生产中介服务制度、法律责任制度。

在谈到《安全生产法》的作用时,石少华介绍说,《安全生产法》在我国安全生产法律体系中,是一部带有母法性质的基本法律。首先,它的制定,标志着我国安全生产开始全面纳入法制轨道。作为全国人大常委会通过的安全生产法律,自改革开放以来有十几部,但是能够覆盖安全生产各个领域的法律,只有《安全生产法》。《安全生产法》的出台是一个里程碑,标志着在原有立法的基础上,我国的安全生产法制建设开始全面启动,实现了质的飞跃。其次,《安全生产法》的出台,标志着我国安全生产法律体系建设进入了一个快速发展和不断完善的新阶段。在《安全生产法》出台之前,国家出台的安全生产方面的单行法、特别法较多,但是作为一个法律体系,如果它没有核心法律、母法,法律体系也不可能建立和完善。《安全生产法》出台6年多来,国务院依照《安全生产法》就制定了10部配套的行政法规,这种力度和速度都是前所未有的。以《安全生产法》出台为标志,整体加快和推动了我国安全生产法律体系建设,目前初步形成了中国的安全生产法律体系。第三,《安全生产法》的制定和实施,对于提升全社会的安全意识,发挥了重要的作用。《安全生产法》要求各级政府、部门、企业,乃至全社会都来关注安全生产。《安全生产法》把确保安全生产提升到了各级政府和企业的法定义务和责任的高度。这既是法律的强制性规定,又是一种导向,目的就是全社会齐抓共管,关爱生命。第四,《安全生产法》对遏制重特大事故,实现安全生产的持续好转,发挥了重大作用。我们通过加大监管执法的工作力度,查处重特大事故责任者,打击安全生产违法犯罪行为,改善和提升了我国的安全生产总体水平。

最后,对人们普遍关注的修改《安全生产法》的问题,石少华说,我们对《安全生产法》的定位和作用,应当有个全面、准确的认识。作为一部最高国家权力机关制定的法律,《安全生产法》的主要任务就是把国家关于安全生产的大政方针、基本原则、基本法律制度和重大举措法律化、制度化,它所解决的主要是涉及全国和全局的基本问题、共性问题,不能也不可能对各地的各种各样的特殊问题、具体问题逐一规定。那么这些特殊问题和具体问题的解决,主要是通过制定《安全生产法》的配套行政法规、地方性法规、行政规章乃至安全标准来具体化,使其更具有可操作性。因此,我们不能期待更不能要求通过一部《安全生产法》解决所有的法律问题。当然,受当时立法条件的局限,《安全生产法》的确存在一些缺陷和尚未解决的问题,国家将适时组织修订和完善。总之,立法不是目的,执法才是根本。如果我们在《安全生产法》等法律法规的贯彻实施工作上痛下决心,持之以恒,不辱使命,就一定能够履行法律赋予我们的职责,就一定能够实现党和人民寄予我们的厚望。

编辑韩 颖