农村土地征收的法律问题研究

吴嫒婷

摘要宪法修正案以及物权法都明确强调了法律对私有财产的保护。在此背景下近年来频频在媒体出现的钉子户问题引起了人们对农村土地征收问题的关注,而土地征收问题中最突出的争议在于公共利益的界定及安置补偿两方面。

关键词土地征收 公共利益 补偿安置

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-298-01

一、农村土地征收中的公共利益

(一)立法比较

1.法国:《法国民法典》第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。”在19世纪,政府只是在进行公共工程建设时才使用行政征用。20世纪以后,公用的目的不再受公产,公共工程和公务观念的限制。法国主张通过合法的程序来保障土地征收过程中的公共利益性。

2.日本:日本《土地征用法》第一条规定:“本法的目的是,关于公共利益事业所必要的土地等的收回或者使用,规定其要件、手续、效果以及随之发生的损失补偿等,谋求公共利益的增进与私有财产的调整,以利于国土的适当而合理的利用。”

3.中国:《宪法》第13条规定:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第42条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第2条规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

(二)公共利益的界定

由于社会的快速发展与变化,公共利益本身具有着不确定性和多变性,强制性定义并不能适应社会的变化需要。借鉴法国法律,我们可以从程序的角度对公共利益进行规制。

1.行政程序:

(1)听证:虽然行政机关享有对公共利益的确定权,但在具体认定过程中必须听取他人的意见,尤其是利益相关人的意见,而不能完全按照自己的意志作出决定,这才符合法治原则的要求,也是保障行政权力不被滥用的有效手段。

(2)公用目的调查和咨询:所谓公用目的调查和咨询是指通过行政机关或其他机构的广泛调查,或通过向专业性机构进行咨询,来确定某一事项是否属于公共利益的范围。法国为了保证公益征收的目的符合公共利益,在征收法中专门规定了公用目的调查程序,没有经过调查而批准的公用征收无效,批准公用目的以前,除必须进行事先调查外,还要收集很多咨询意见。

2.司法程序。行政机关在行使自由裁量权界定公共利益时有可能独断专行,可能引起争议,在此情况下,法律应当赋予利益相对人就此提起诉讼的权利,由法院对公共利益予以最后的确认。这样即避免了征收中由行政机关单方决定公共利益的内容,也有效保障了征收目的的正当性。

二、我国征收补偿安置的现存问题

(一)补偿标准低,随意性大

首先在房屋拆迁中不考虑农民房屋的区位价及装潢程度,或者补偿不一,差距过大,致使农民买不起条件相当的安置房。其次政府不提供或很少提供中转房,并且没有拆迁补助费、临时安置补偿费或者数额很低,不足以支付过渡期生活开支。

(二)土地征用补偿款分配规定不清晰

法律规定土地补偿费给集体,安置补助金和青苗补偿费归农民,造成“集体拿大头、农民拿小头”的不合理局面。据调查显示,目前大量的土地征收中,农民实际拿到的补偿费只有5-10%,村集体留下20-30%,政府及其部门取得60-70%。

(三)补偿责任主体不明确,补偿方式单一

在对失地农民补偿安置主体方面,《中华人民共和国土地管理法》只规定:“地方各级政府应该支持被征地的农民集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业”。对于征地过程中征地约束机制,失地农民安置办法、征后社区管理、失地农民社会保障和就业安置方面规定过于简化,没有规定安置失地农民的责任主体是用地单位、各级政府,还是农村集体经济组织或农民自己。

三、征收补偿安置的对策研究

(一)以保护失地农民权益为核心,完善土地征用补偿机制

1.细化补偿项目,扩大补偿范围细化、统一补偿项目及补偿金额标准,提高征地补偿的规范性和公益性。对预期收益、附带商业价值、残余地分割损害、征用发生的必要费用损失等可物化、可量化的财产损失给予补偿,从而真正维护农民的合法利益。

2.适当平衡不同用途的征地补偿差价。相同区域的土地,由于道路、市政等公益事业征地补偿就低,部分农民事实上承担社会发展的成本;由于商业性征地就必须支付很高的征地补偿,部分农民因此而获得较高的利益。不同用途的征地完全参照统一标准是非常不合理的,应适当平衡。

3.创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转,通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租,也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中,把集体土地产权作价入股收取年租金,使农民有稳固的收入和就业机会。

(二)以解决失地农民基本生产生活问题为重点,建立失地农民社会保障制度

1.建立健全失地农民社会养老保险制度。对于已经就业的失地农民,归入城镇职工保险制度;对尚未就业的失地农民应该建立有别于城镇的统账结合的养老模式。政府负担部分和村级集体缴纳资金的部分,用作养老基金,建立养老保险的统筹账户。以村集体负担的部分资金和从安置补助费中列支的资金建立个人账户。同时根据权利和义务对等的原则,采取个人缴费的方法充实个人账户。

2.建立适当水平的最低生活保障制度。政府要给予基本生活保障的对象不是所有的失地农民,主要是指无法再就业、基本生活有困难的失地农民。只要具备条件,不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。

3.建立失地农民失业保险制度。由于农民文化素质普遍不高,在失去土地以后,其就业问题相当严重。当失地农民未就业时,从征地调节资金中发放最长不超过两年的生活补助费,补助期满后仍未就业并符合当地最低生活保障条件的,享受低保政策。就业后按规定参加职工基本养老保险和失业保险,其个人帐户储存额按职工基本养老保险的政策规定进行折算。就业后失业的,将其纳入事业保险渠道,达到养老年龄后,即可享受养老年龄线以上的保障待遇。

参考文献:

[1]景志刚.土地征收之公共利益研究.郑州大学硕士学位论文.

[2]王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1998年版.

[3]党国英.土地制度对农民的剥夺.中国改革(综合版).2005(7).