关于档案开放鉴定的探讨

张 娟

自1789年法国档案工作改革后,档案向社会开放的理念就已被各国普遍遵循,同时开放档案原则也被誉为“档案的人权宣言”。开放是利用的前提条件,也是实现档案价值的根本途径。然而实践工作却并未如预期的那样顺利,随着信息化社会的到来,档案信息资源呈指数化上升,可相较与馆藏的丰富来说,开放并未有同比例的提升。更不能与欧美一些国家的档案开放率相比。本文就是从鉴定的角度剖析开放档案滞后的原因,以求有利于提升档案工作的利用服务水平。

一、档案鉴定

实际上,我们所说的档案鉴定可以分为广义和狭义。通常所说的就是狭义上的鉴定,仅指档案管理业务环节之一,用以判定档案的价值,确定保管期限,并通过价值的核查对失去保存价值的档案剔除销毁。事实上,档案鉴定工作是一项贯穿于文件运动周期始终的系统性工程,从文件转化为档案时的归档鉴定,再到档案接收进馆时的进馆鉴定,直至档案保管期满后的存毁鉴定及其开放利用鉴定等,在档案业务工作的各个阶段都涉及对档案的鉴定。档案鉴定已融人了档案生命运动的全过程,影响和制约着档案管理的各个方面。

二、档案开放鉴定的现状与原因分析

《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)明确规定:国家档案馆保管的档案,自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可以少于30年。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限可以多于30年。然而在具体的档案开放实践中仍然存在着严重的滞后现象。当然这里既有档案法律法规协调不一致的原因、档案行政管理机构监督不力的问题,更重要的是档案馆无力承担相应开放鉴定职能,又怕承担责任而主观上造成延后。近年来,确有因开放了不应开放的档案而导致诉讼公堂事件的屡次出现。而其背后的原因就是档案馆的“无力开放”与“不愿开放”。

(一)档案馆能力有限,难以独立完成多元化馆藏的鉴定工作

开放档案的鉴定工作是一项兼具专业性和政策性的工作,它不仅涉及档案价值实现的问题,更涉及知识产权、信息安全、信息知情权等法律关系,完全交由档案馆的鉴定部门或提供利用部门单独予以准确鉴定、评估并提供利用往往不太现实。即使是复合型、高技术的人才也无法对来源广泛、主题丰富的档案及其形成背景、过程如此熟悉,档案人员再次感到力不从心。

(二)档案馆人力、物力、财力有限,难以及时完成海量馆藏的鉴定工作

浩瀚的馆藏资源与档案馆有限的人力、物力、财力之间的冲突,显然让开放档案鉴定工作力不从心。法律规定“30年”的期限自然成为各级各类档案馆最大的推托借口,当期限已满不得不开放的时候,档案馆往往在“开放馆藏对社会的效益”和“泄密风险对档案馆的损失”之间进行权衡,而当档案馆采取“明哲保身”的保守态度决定开放利用的范围的时候,大多数利用者从外部是根本无法觉察到这些行为的,就别谈维护信息知情权了。至此,档案的开放利用陷入了恶性循坏,馆藏越来越多,开放比例却永远无法跟上脚步。

三、档案开放鉴定再探讨

(一)开放鉴定的时限

研究开放鉴定时限就要明确影响开放鉴定的制约因素。开放档案,就是档案馆对其所保存的档案,除按国家有关保密的规定和其他有关规定需要保密或者控制利用外,均须根据不同情况,分期向社会开放。由此可见,密级对于是否开放档案有着决定性的作用。但是国家为何又在《档案法》中有“30年”封闭期的规定呢?一方面是因为1968年9月在马德里召开了第六届国际档案大会,大会通过了13项决议,其中一项就是,在那些制定了文件限制利用期限的国家,从文件产生到利用之间的总封闭期限不应超过30年。由此,促使大多数国家采用了30年的封闭期制度。①而另一方面也与《国家秘密保密期限的规定》有关:“国家秘密的保密期限,除有特殊规定外,绝密级事项不超过30年,机密级事项不超过20年,秘密级事项不超过10年。”由此可见,“30年”是国家秘级期限规定中的最长时限,《档案法》选用30年的初衷也就很明显了。

那么30年的封闭期是否真的合理呢?从以上分析所说档案鉴定最主要的是看是否涉及国家、社会、个人的利益与隐私。既然国家在《保密法》内对需要保密的20项内容已作规定(当然如果操作者认为法律法规规定过于原则化,那应从立法上入手),档案馆就有责任对非涉密文件及时解密降密。笔者认为如果能够将提前开放的范围和时间设置为一般规定和普遍现象,再具体列出需要“满30 年”或延长开放的“例外”档案种类及具体开放时间,则更能体现鼓励利用的“ 开放性”精神。②具体来说:《档案法》不适宜在条文中将“国家档案馆保存档案自形成之日起满30年向社会开放”设为原则,也无须规定经济、科技、文化、艺术类才能提前开放,而是非涉密档案都可以适时开放;对于法律法規规定范围内的涉密档案,开放时间要细化,避免笼统。这种开放时限的调整正好与政府信息公开热潮相吻合。《政府信息公开条例》要求政府信息的及时公开,如果按《档案法》规定,这些公开的已皆知的信息却还要经过“封闭期”的封存,似乎多此一举,因此,无论是实践需要还是法律协调,都需要对开放档案时限进行调整。

(二)开放鉴定的权力主体

我们首先从档案鉴定理论上分析开放鉴定的主体。詹金逊提出文件形成者是鉴定的权力主体。他的核心思想是:文件是行政管理无意识的副产品,是行政活动和事务处理的原始证据,不能被后来的加工者人为干预,它是文件形成者的职责,由他们决定档案鉴定,档案人员不宜参与文件的鉴定和销毁。虽然他的观点后来被无数学者抨击,但笔者认为还是有其合理之处,詹金逊认为行政官员是文件的形成者,了解其产生的价值所在,应该由他们负责,这确实无可厚非。笔者同时认为形成者可以作为鉴定者的另一个理由是它还体现了部门利用者的需要(形成者也是利用者)。当然詹金逊对档案人员的排斥过于极端了。

美国著名档案学家谢伦伯格认为档案人员才能胜任鉴定工作。他认为:文件本身具有两种价值,第一价值(对文件形成者的凭证价值)和第二价值(对文件形成者以外的其他利用者的历史与文化价值)。以第二价值为主选择永久保存的文件,最终促使文件转化为档案。依据这种档案价值观,谢伦伯格认为,鉴定应根据文件满足研究需要的价值,而不是按照形成者的需要来进行。档案人员是协调员,由他们鉴定出值得永久保存的文件,并与文件管理人员保持密切的合作,可以较公平。当然,档案人员相对形成者与利用者来说更具中间性,但深层分析,其实档案人员和形成者一样也不能代表利用者的全部。一方面,档案人员不可能通晓各个领域,最多只能从保护历史角度判断历史文化价值。另一方面,档案人员比起形成者,不了解文件的形成过程,比起利用者,不能全面评估价值需要。因此,由档案人员独立承担鉴定不止实践中“力不从心”,连理论上都欠支撑。③

至于档案利用者,这一主体在鉴定中的话语权是被普遍认可的。档案利用者不应该被排斥在档案鉴定者之外,档案利用者的需求应该是档案鉴定的主要标准。档案利用者在档案鉴定中起着至关重要的作用。没有档案利用者参与的档案鉴定,其价值的判定和预测都可能是不准确的。

因此笔者认为,应该由文件形成者、档案人员(包括档案业务人员、档案行政管理部门的业务指导人员)和档案利用者三方面人员组成,由他们共同完成档案开放鉴定。这种“三结合”组成的档案鉴定团队并非我国原来形同虚设的“两结合”。具体操作为:档案形成者向档案馆移交档案时,应判定其是否可以开放或限制利用的年限等。非涉密的及时开放,无需进入封闭期,包含在国家法律规定20项保密范围内的档案划定保密期限,当期限满时主动到档案馆解密、降密,提供开放利用,当然需要延后的可以提出意见交档案机构共同审批决定。在这步操作里,形成机关是主要执行者,那么如何体现档案机构的作用呢?档案机构伴随“前端控制”理念的逐渐深入,通过制定相关业务规范、行政法规等从宏观上指导、监督。当然,为规范形成机关的行为,法律法规要明确其所应承担的责任。至于利用者的作用发挥就体现在“用户导向”理念中,档案馆主动挖掘用户需求,监督形成机关对需求部门档案的及时开放。

注释:

① 马素萍:《影响档案开放的因素分析》,《档案学通讯》,2003年第2期 ,第20页。

② 陈永生:《档案开放的改进思路——档案开放若干问题研究之四》,《浙江档案》,2007年第9期,第13页。

③ 刘东斌:《档案鉴定——由谁鉴定》,《档案管理》,2006年第3期,第22页。

作者单位:南京大学信息管理系