美国银行控股公司监管改革及借鉴

张晓朴

银行控股公司自身的脆弱性、倒闭后对整个金融体系的冲击以及银行控股公司监管薄弱问题,都引发了深刻思考;美国银行控股公司的监管改革方案,对于进一步加强中国的银行监管和金融集团监管具有诸多积极的借鉴意义

银行控股公司控制着美国96%的银行资产,这一事实使得银行控股公司成为研究美国银行监管和银行业务运营绕不过去的领域。

根据美国《银行控股公司法》和美联储Y条例的定义,银行控股公司(Bank Holding Company,简称BHC)是指直接或间接控制一家或多家银行的公司,控制的认定标准为以下三种情况之一:一、持有被控制银行25%或以上有表决权的股票;二、拥有选举过半数董事的权限;三、拥有支配经营的权限。

要准确理解该定义,有两点特别值得注意:第一,银行控股公司是指控制银行的公司,而不是指银行控制其他机构;第二,银行控股公司不包括银行参资入股基金公司、保险公司等情形。根据其控股银行子公司的数量,又可分为单银行控股公司(One-Bank Holding Company,OBHC)和多银行控股公司(Multi-Bank Holding Company,MBHC)。

银行控股公司制的组织结构在美国最为流行,它最初是规避政府对设立分支机构进行管理的产物,之后发展成为一种常见的金融机构组织形式。

2007年美国爆发金融危机以来,银行控股公司自身的脆弱性、倒闭后对整个金融体系的冲击以及银行控股公司监管薄弱问题,都引发了人们的深刻思考。

一是监管机构对于大型、相互关联、高杠杆的银行控股公司对金融体系和整个经济的危害缺乏足够重视。

二是资本要求和流动性要求过低。监管部门并未要求银行控股公司持有足以覆盖交易性资产、高风险贷款与表外承诺项的充足资本,也未要求企业在经济情况良好时增资,为经济情况不好时做准备,同时没有要求企业作出计划来应对流动性的严重紧缩等。

三是监管分割导致并表监管不充分,监管套利严重。

2009年6月17日,美国财政部发布了《金融监管改革——新基础:重建金融监管》,在诸多改革建议中,特别强调了对大型金融机构特别是银行控股公司的监管改革。

本文在分析美国银行控股公司的监管改革方案的基础上,提出了中国金融集团监管和银行控股股东监管的相关建议。

一级金融控股公司的认定

此次美国金融监管改革方案,创设了一个新的监管类别:一级金融控股公司(Tier 1 FHC)。一级金融控股公司的认定,主要依据三方面因素:机构的倒闭将给经济及金融体系带来较大影响;机构的规模、杠杆率(含表外风险暴露)及对短期融资的依赖程度;机构作为家庭、企业、州及地方政府的重要信贷来源,以及作为金融系统流动性的重要来源。美联储将在与财政部协商的基础上,对此类机构的认定和监管制定专门的规则。

改革方案强调,一级金融控股公司应该受到比普通金融机构更严格、更审慎的监管。

根据方案,一级金融控股公司不局限于银行控股公司,任何可能对金融体系和经济造成严重冲击的金融机构,不管目前是否被界定为银行控股公司,不管是否控股保险存款机构,都可被视为一级金融控股公司。

此举旨在解决一些大型金融集团(如AIG)通过不控股银行,或控制不被《银行控股公司法》列为“银行”定义的联邦保险存款机构(federally insured depository institutions),从而逃避银行控股公司监管的问题。

改革方案同时还建议,对一级金融控股公司的监管应覆盖整个公司,包括母公司及其所有美国境内和境外的子公司(不管这些公司之前是否接受监管),而并非单单其子银行。与过去美联储强调以银行为中心的金融控股公司监管模式相比,新方案格外注重对金融控股公司母公司的并表监管。

金融监管改革报告建议,作为目前对银行控股公司实施审慎监管的主体,美联储应继续担负监管包括当前主要商业银行和投资银行在内的一级金融控股公司的责任,并承担对一级金融控股公司的认定责任。

改革方案认为,一级金融控股公司的监管重点应该是宏观审慎,充分考虑其可能带来的系统性风险。因此,美联储需要对其监管框架和监管理念作一定的调整,以适应新的监管责任。

例如,对银行控股公司的监管不应仅仅局限于子银行的安全和稳健,而要将该公司作为一个整体考量其给金融体系带来的风险;引入新的监管技术等。美联储应在2009年10月1日之前,就组织架构与治理改革提出一揽子建议。

金融监管改革方案建议,取消《金融服务现代化法》中对美联储监管金融控股公司的限制。根据《金融服务现代化法》,对于金融控股公司中已经接受功能监管的子公司,美联储在获取信息、检查、制定严格监管标准和限制其业务行为等方面均受到一定限制。

例如,《银行控股公司法》和《金融服务现代化法》规定,美联储应该最大限度地接受银行控股公司及其子公司已经提供给其他监管机构的报告,并且应该尊重其他监管机构的检查,尽可能地以审查其他机构业已做出的检查报告作为替代。

金融监管改革方案认为,上述条款限制了美联储作为并表监管机构的监管能力,不利于美联储真正从整个机构的视角监管银行控股公司,从而弱化了系统性风险的监管有效性。由此可见,改革方案特别强调美联储作为金融控股公司监管核心机构的权威性,上述限制一旦取消,无疑将极大地增强美联储对金融控股公司的监管责任和监管权力。

改革方案还建议取消美国证监会(SEC)的“投资银行控股公司监管计划”(Supervised Investment Bank Holding Company program),对投资银行控股公司的并表监管改由美联储承担。证监会对投资银行控股公司的监管权力是早在1934年的《美国证券交易法》(Securities Exchange Act)中就明确规定的,这一改革同时也极大提高了美联储在金融监管中的地位。

审慎监管标准

鉴于一级金融控股公司监管的重要性,改革方案要求美联储就一级金融控股公司认定标准及风险监管标准等问题,征求新成立的金融服务监督理事会(Financial Services Oversight Council)的意见。

金融服务监督理事会的职责是加强信息共享、讨论交叉监管事项、填补监管漏洞、促进政策合作、识别金融机构和市场行为中新出现的风险等。监管改革方案认为,金融服务监督理事会应有权推荐机构纳入一级金融控股公司监管范围。

而且,针对危机中暴露出的问题,金融监管改革方案要求以美联储为主的金融监管机构提高对一级金融控股公司的审慎监管标准。主要包括以下七个方面的内容。

一、资本要求。一级金融控股公司应持有足够的优质资本,以抵御经济衰退对其造成的压力;经济向好时,应注重增加资本以保证经济突然衰退时仍能满足最低资本要求;除了资本充足率要求,美联储还应及时对一级金融控股公司的资本实力进行监管评估,包括严重压力下的资本充足率测试、机构的信贷资产质量等。

二、及时矫正机制。当一级金融控股公司资本充足率下降时,一级金融控股公司及其监管机构要及时采取矫正措施。这一提议,实际上把一级金融控股公司的资本监管纳入了《存款保险促进法》(FDICIA)确定的及时矫正机制框架内。

三、流动性标准。改革方案认为,美联储应针对一级金融控股公司,制定更严格的流动性风险管理要求,建立明确的流动性风险敞口限额,要求其将流动性风险纳入整个风险管理架构。一级金融控股公司需要定期进行不同情景下的流动性压力测试,既包括短期压力情景,又包括持久压力情景;既有单个机构的情景,又有整个市场的压力情景。压力测试的范围不仅要包括表内敞口,也要包括表外敞口,甚至一些非合约化债务。

四、全面风险管理。一级金融控股公司要有效识别、计量和控制整个机构的集中度风险,包括信贷、业务条线、流动性等纬度的集中度风险。一级金融控股公司要建立合适的集中度风险限额并有效控制。

五、市场准则与信息披露。一级金融控股公司必须进一步改善信息披露,使市场更有效地评估其风险水平、风险管理能力和资本充足状况。

六、非金融业务限制。《美国银行控股公司法》规定银行控股公司的非金融业务要受到一定的限制,以建立商业与银行业务之间的防火墙。金融监管改革方案明确提出,不管是否控股联邦保险的存款机构,一级金融控股公司都必须遵守银行控股公司法,因此也必须受到非金融业务限制。对于此前不受银行控股公司法监管的一级金融控股公司,方案建议允许其在五年内过渡到符合非金融业务限制。

七、快速处置计划。方案提出,美联储应要求一级金融控股公司制定和及时更新严重压力下的快速处置计划。这一要求有助于金融机构更好地监测和简化组织结构,并使政府、投资者、债权人和交易对手等更有效地提前做好应对机构倒闭的准备。美联储定期对该方案的充分性进行审核。

扩大监管范围

金融监管改革方案,扩大了银行控股公司的范围。

按照美国银行控股公司法,“银行”被定义为:(1)吸收活期存款(demand deposit);(2)从事商业贷款(commercial loan)业务的机构。这一特殊的银行定义,被很多美国银行法专家和监管者认为难以理解(Macey,2001)。按照该定义,长期以来控制储贷机构、信用卡银行、工业贷款公司、接受联邦存款保险的信托公司、“非银行的银行”的公司都不被视同银行控股公司监管。

监管改革方案认为,这些机构长期以来规避了美联储的并表监管和银行与商业相分离的监管政策,倾向于用低资本、高杠杆过度承担表内外风险。监管改革方案认为,上述机构都应按照银行控股公司进行监管。

其次,监管改革方案也加强了对金融控股公司的资本和管理监管。《金融服务现代化法》提出,银行控股公司要转为金融控股公司应满足资本良好、管理良好的条件,但并没有要求金融控股公司成为资本良好、管理良好的机构。

在过去的监管实践中,美联储对金融控股公司的现场和非现场监管,明显弱于对一般商业银行的监管。例如,金融控股公司的现场检查没有固定的检查周期;一般不对金融控股公司进行全面的现场检查,而是根据非现场监测和监管会谈中的发现,进行专项的现场检查。在实际中,一般也不对非银行子公司进行现场检查,除非这些非银行子公司威胁到了银行和金融控股公司的稳健性。

次贷危机表明,许多金融控股公司持有的资本不足以应对其承担的风险。监管改革方案认为,金融控股公司应在并表基础上持续保持资本良好、管理良好的状况,加强对金融控股公司的监管力度。

第三,进一步加强银行与其附属机构间的防火墙。监管改革方案认为,对于银行与附属机构间的场外衍生产品交易和证券融资交易,监管机构应施加更多限制。银行与附属机构间的关联交易必须全额、满期担保。

借鉴意义

美国有关银行控股公司的最新改革方案,对于进一步加强中国的银行监管和金融集团监管具有诸多积极的借鉴意义。

第一,对银行控股公司的监管,实际上是对银行股东监管的一种延伸。有不少对银行控股公司的解读,误认为银行控股公司是指银行控制其他金融机构,例如,银行参资入股基金公司、保险公司等。实际上,银行控股公司是指控股银行的公司或股东。

前一种情形下,有关的风险监管可以通过银行的并表监管实施,不专属于银行控股公司监管范畴。美国对银行控股公司的监管,长期以来实际上就是对银行股东监管的延伸,美联储Y条例将银行的股东分为“控股股东”(controlling shareholder)和“大股东”(principal shareholder),前者指直接或间接持有银行25%或25%以上有投票权股份的股东,后者指直接或间接持有银行10%或10%以上(但低于25%)有投票权股份的股东。

在市场准入监管中,美联储对两类股东几乎同样关注。任何机构有意购买某美国银行超过10%的股份,不论其是作为积极投资者还是作为被动投资者(passive investor),都必须报经美联储批准。

《中华人民共和国银行业监督管理法》事实上也赋予了银监会对股东的监管权。该法第十七条规定:“银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的,国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和信用状况进行审查”;第三十七条第(四)款规定,银监会可以“责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权力”。上述法律条文,为中国进一步制定银行控股股东监管规章提供了上位法基础。

第二,当前有必要制定专门的规章,加强对中国银行控股股东的监管。商业银行控股股东通常对商业银行的经营和管理具有较强的影响力甚至操纵权,一旦控股股东滥用控制权,就会严重侵害商业银行和存款人利益。在监管改革方案中,美国格外强调关联交易以及银行业务和商业业务的分离,很大程度上也是源自对控股股东风险的担忧。

中国正处在经济转轨时期,更容易出现股东把旗下的银行作为融资平台,从银行恶意圈钱的败德行为。

随着中国银行改革的不断推进,商业银行股权日益多元化,现实中大量的工商企业已经参资入股银行。例如,青岛海尔投资发展有限公司、青岛海尔空调电子有限公司,曾经合计持有青岛市商业银行44%的股份,实际上已经控制了该银行。

中国大多数工商企业参资入股银行后,并没有将它们对银行的股权或控制权与其商业活动相隔离,导致关联交易盛行。有些企业表面上没有直接从银行取得贷款,但背地里大量通过其设立的子公司或其他关联机构从银行获得贷款,或者操纵银行使用吸收来的资金从事高风险业务,严重威胁了银行的安全性。

因此,针对控股股东的重要性和高风险性,有必要制定专门的审慎监管规章规范控股股东的行为,对控股股东进行持续监管,以实现三个方面的主要目的:一是防止控股股东滥用控股权,损害银行的安全性与稳健性;二是防止控股股东的非银行子公司及其他关联机构的风险向其所控股的银行传递,严格控制工商企业股东与所持股银行间的关联交易风险;三是完善银行控股股东监管规章体系。

第三,中国将来选择何种金融集团的组织模式、监管当局是否有必要以及如何引导金融集团模式等问题,值得进一步深入研究。从全球看,金融集团的组织模式主要有三种:全能银行模式、金融控股公司模式和异业子公司模式。有必要进一步就相关问题开展深入研究。首先,日本、韩国、中国台湾地区等是国际上明确引入金融控股公司模式的经济体,但从这些经济体有关金融控股公司的立法看,它们对金融控股公司的定义与美国以银行为核心的金融控股公司模式有明显区别,不清楚这些经济体是否注意和真正领会到了美国金融控股公司的含义。

其次,异业子公司模式尽管可能存在资金调动容易黑箱操作、监管难度较大等缺点,但业界有观点认为,异业子公司模式管理成本低,便于银行高层统一管理和协调,更符合中国金融机构的实际管理水平。

再次,国际上的很多讨论认为,金融机构实行哪种模式开展综合经营并不重要,监管当局也未必需要干预,关键是金融集团自身的治理、风险控制要有效。

第四,迄今为止,国内现行的任何一部法律、法规和有关部门的规章,都从未提及“金融控股公司”“金融集团”的字眼,也从未对“金融控股公司”和“金融集团”下过严格的定义。

《公司法》第12条在关于一家公司向其他公司累计投资额不得超过本公司净资产50%的相关规定中提及,“除国务院规定的投资公司和控股公司外”时用了控股公司字眼,但并未明确是指“金融性”控股公司。

相比之下,市场上已经出现了一批实质上(de facto)的金融集团。这些银行控股公司,一方面作为商业银行的控股股东或大股东,影响或控制着银行的决策;另一方面,它们通常还下设基金公司、保险公司、信托公司、金融租赁公司乃至证券公司,事实上形成了跨行业、跨市场经营的格局。

从美国次贷危机的教训看,为了减少金融集团监管盲点,防止控股公司母公司风险和非银行子公司风险向其所控股的银行传递,应考虑逐渐启动相关立法工作,规范金融集团行为。

第五,为了加强金融集团监管的有效性,将来应将监管评级作为金融集团规制和监管的重要内容和手段。通过监管评级,可以实现对金融集团的全面评价和持续监管,并有助于对金融集团进行风险预警,合理分配监管资源。美联储开发的BOPEC/F-M风险评级体系,既考虑到了控股公司自身的财务实力和风险状况,又考虑到了银行子公司和非银行子公司的财务实力和风险状况;既包括定量分析,又考虑到了很多重要的定性因素。尽管在危机中暴露出了一些薄弱点,但很多内容对于我们今后制定金融集团立法和具体实施监管,仍有积极借鉴意义。

第六,加强银行客户信息保密。银行控股股东和金融集团有义务尊重和保护客户的非公开个人信息的安全性和机密性。美国1999年金融服务现代化法案和美联储Y条例中,均对客户信息保密作出了专门规定,要求银行控股公司建立信息安全制度,确保客户信息的安全和保密。

美国法律专家认为,这些规定对于保护客户信息免受任何未经授权的使用的侵害非常必要。中国相关立法亦应就相关义务提出明确规定,要求银行控股股东或金融集团建立综合信息安全制度,不得利用控股股东地位违反相关法律法规的规定,获得或使用被控股银行的客户信息。

第七,金融集团的监管需要清晰的职责划分和密切的监管合作,这将对中国监管能力和部门协调构成较大挑战。只有在加强监管协调和监管信息共享的基础上,由主要监管机构实施并表监管,才有可能全面了解和把握金融机构的总体经营情况和面临的整体风险。

英国的英格兰银行、英国金融服务局与英国财政部之间签订有维护金融稳定的谅解备忘录,明确了各自的职责和协调互动机制。在最近应对美国次贷危机给英国市场的影响中,该协调机制发挥了重要作用,对中国建立金融集团监管的协调机制有积极的借鉴意义。英国今年7月公布的金融改革方案,建议进一步成立由英格兰银行、英国金融服务局与英国财政部组成的金融稳定理事会。

目前,银监会、证监会、保监会、人民银行之间在交叉监管事项上的协调有待加强,如何构建银行控股公司的监管协调框架与程序值得思考。为此,建议成立跨部门的系统性风险监管理事会,职责之一是就中国的金融集团监管进行信息共享和协调,相关协调内容建议包括:一、拟出台的涉及跨行业、跨市场的监管政策和法规;二、金融集团重要的跨行业市场准入事项;三、现场检查的范围与方式的协调;四、非现场监管信息共享;五、重大紧急问题。■

作者为中国银监会政策法规部官员