金融危机背景下保增长、扩内需、调结构的财政支出政策的抉择

摘 要:受国际金融危机的影响,再加上我国经济发展中面临的深层次矛盾,我国经济发展增速出现严重下滑。面对前所未有的金融危机,中央果断提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。财政支出作为政府行使职能的主要体现,其结构的优化,对于保增长、扩内需、调结构、促进国民经济稳定协调发展具有重要意义。

关键词:保增长;积极的财政政策;财政支出

中图分类号:F810.451 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)11-0050-04

作者简介:A韩晓琴(1966- ),女,中共国家税务总局党校经济学教研室主任,副教授,中央财经大学在读博士研究生。

一、国际金融危机对中国经济的影响

2008年下半年以来,在国际金融危机冲击下,世界经济出现明显下滑,进而使发达国家几乎整体陷入衰退。世界银行2009年3月31日发表报告预测,2009年世界经济将下滑17%,发达经济体今年将整体下滑29%,其中美国经济下滑24%,欧元区经济下滑27%,日本经济下滑53%。发展中国家经济今年增幅只有21%,大大低于去年世行预测的58%的增幅。6月22日世界银行又发布报告预计,受国际金融危机影响,今年世界经济将负增长29%。世界贸易组织(WTO)则预测,受国际金融危机影响,全球需求大幅减少,全球贸易将迎来自第二次世界大战结束以来最严重的衰退,2009年全球贸易额将下降9%。为了避免国际金融危机演变成全球经济危机,各国政府都单方面或联合采取了降低利率、注资、收购、接管、降税等应急措施,但国际金融危机还在蔓延,对我国经济的影响还在加深。从2003年到2007年,中国经济增长持续5年保持了10%以上的增速,2007年GDP增长更是达到了13%的增速,经济运行总体平稳,国民经济保持平稳快速发展。但受国际金融危机的影响,再加上我国经济发展中面临的深层次的结构性矛盾,我国经济发展受到的影响日益显现。2008年我国经济增长速度只有9%,跌到2002年以来的最低点。从季度GDP增速来看,从2008年一季度到今年一季度,季度GDP的增速分别是106%、101%、9%、68%、61%,季度GDP的增速也在不断下滑。从今年上半年的宏观经济运行数据来看,很多宏观数据都止跌回暖,呈现出小阳春的气象,经济发展中的积极因素增多,形势比预料的好。但同时也要清醒地看到,当前经济发展面临的困难和挑战仍然很多,国民经济回升基础尚不稳固,回升态势还不稳定,回升格局还不平衡,回升过程中还存在不确定、不稳定的因素,内外部环境还十分严峻。

面对前所未有的金融危机,中央果断提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。积极的财政政策,一是大幅度增加政府支出,这是扩大内需最主动、最直接、最有效的措施;二是实行结构性减税和推进税费改革;三是提高低收入群体的收入,大力促进消费需求;四是优化财政支出结构,大力保障和改善民生;五是大力支持科技创新、节能减排,推动经济结构的调整,以及发展方式的转变。财政支出结构的调整和优化是积极的财政政策的应有之义,在当前宏观经济形势下,调整和优化财政支出结构,不仅有利于建设服务型政府,有利于保障民生,实现社会公平公正,而且更有利于保增长、扩内需、调结构,促进国民经济稳定协调发展。

二、我国财政支出结构的现状及存在的主要问题

财政支出结构是指财政支出内部的比例关系,即各项支出在财政支出总额中所占的比重。这一比例关系是否合理,影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系,也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。相关理论研究表明,在市场经济发展的不同阶段,财政支出结构是不同的。在经济发展初期,政府的投资性支出占整个财政支出的比重较大;在经济发展中期,财政投资在社会总投资及在财政总支出中的比重都呈下降趋势;在比较成熟的市场经济中,公共品方面的支出在财政总支出中比重将大幅度上升,并将超过其它方面的支出。改革开放30年来,随着我国政府职能的不断转变和公共财政框架的构建,财政支出结构的发展趋势与上述规律基本一致,即不断朝着市场经济体制方向调整和优化。一方面,经济建设支出占财政总支出的比重逐渐下降,由1980年的5822%下降到2006年的2656%,下降了3166个百分点,年均下降122个百分点;另一方面,公共产品和公共服务的支出比重逐年上升,如社会文教费支出在财政总支出中的比重,由1980年162%增至2006年的2683%,上升了1063个百分点。这几年中央财政不断加大民生方面的支出,比如,2008年全国财政支出6242703亿元,增加1264568亿元,增长25.4%,但中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计560364亿元,增长292%,中央财政用于“三农”的支出合计59555亿元,增加1637亿元,增长379%,都超过全国财政支出的增长速度。然而,财政支出结构在向合理化和有效化迈进的同时,仍没有完全跳出传统的计划经济的财政支出结构的基本框架,仍面临着一些亟待解决的问题。

1.行政管理费用占比偏高且增长过快

行政管理作为政府的一项基本职能,随着经济建设和社会各项事业的发展,社会活动日趋复杂,政府所承担的公共关系事务也随之增多,因此行政管理费用增加也是正常的。但是作为社会活动过程中的一种成本代价,这项必需的支出应该控制在一定幅度之内,从世界各国政府的支出情况看,行政支出所占比重基本上都控制在10%以内。然而,我国行政管理支出占财政总支出的比重一直处于较高水平,其支出比重已由上世纪80年代初期占总支出的7%左右上升到90年代的10%以上,目前更是高达19%。不仅如此,我国行政管理支出还是各类财政支出中增长幅度最大的,增长速度超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。此外,根据发达国家的经验,行政管理费的弹性系数一般维持在0-1之间,而我国的实际情况是,许多年份特别是自2000年以来的行政管理费弹性系数均在1以上。过高的行政管理支出比重和过高的政府运行成本,势必使财政支出结构趋于僵化,其他公共支出难以保证,影响财政职能的充分发挥。

2.民生支出投入严重缺位

民生支出的“缺位”,一是表现在教育经费投入不足。近年来政府非常重视教育的发展,也不断加大财政投资力度,预算内教育经费的绝对值逐年增加,但相对于我国总体经济实力的增强,财政性教育支出的相对规模还是不容乐观,与提高全民族整体素质的要求仍有差距。2006年财政性教育经费占GDP的比重为301%,这不仅远低于发达国家和世界51%的平均水平,也低于发展中国家4%的平均水平,也达不到我国政府早在1993年下发的《中国教育改革和发展纲要》中提出的在20世纪末实现4%的目标。而且教育投入结构不合理,突出表现在基础教育特别是农村义务教育投入严重不足,使农村大量存在文盲和科盲,制约农村经济发展。二是医疗卫生总费用支出结构不合理。随着经济社会的发展,我国医疗卫生总费用不断增长,据统计,从1980年到2007年,医疗卫生总费用由143亿元增加到112895亿元。可是,自上世纪80年代末实行市场化倾向的改革导致了政府职能的弱化,中央和地方政府对医疗卫生事业的投入长期低于财政支出以及GDP的增幅。目前中国政府在总体医疗费用中的公共投入仅178%,低于发展中国家27%的平均水平,而居民个人的支出却占总费用的558%,高于世界43%的平均水平。政府投入偏少,使我国医疗防疫控制系统极不完善,医疗设施严重不足,尤其是广大的农村基层医疗卫生机构面临生存危机,再加上公立医院的管理运行机制存在问题,从而造成群众看病难和看病贵。三是社会保障支出严重偏低。社会保障通常被称为和谐社会构建的“稳定器”,实现社会公平的“调节器”,促进经济发展的“减震器”。早在20世纪80年代,许多发达国家的社保支出就已经占到财政支出的30%以上,目前我国虽已建立一定的社会保障体系,但是社保支出的比重还很低,仅接近于西方发达国家上世纪60年代的水平。同时,我国公共养老保障体系的覆盖面狭窄,只占人口总数的15%,低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准,社保支出资金使用效率低下,广大农村和农民还很难享受到社会保障“阳光”的普照。

3.重要产业和重要领域的财政投入不足

一是对农业投入力度不够。对于我国农业人口占总人口80%的农业大国来说,农业问题不仅是经济问题,也是一个社会问题,所以中央一贯十分重视农业发展,中央财政支农支出占本级财政总支出的比重也处于上升趋势,但许多地方政府为了政绩和经济增长,一再减少对农业投入,使全国财政农业支出占总支出的比重,由1978年的历史最高点1343%逐年下降至目前的807%,同时支农手段单调,投资结构不合理,这对国民经济持续、健康、协调发展是极为不利的。二是对研究与开发的投入偏低。研究与开发投入反映一国的科技发展和创新潜力,对提高国家的综合国力和增强国际竞争力具有战略意义。根据联合国教科文组织在1971年出版的《科学应用与发展》中把各国工业化发展的过程分为四个阶段的划分标准,我国处于第一阶段末期和第二阶段初期。在这个时期,发达国家政府研发投入占GDP的比重一般均在1%以上,而我国20世纪90年代以来财政科技投入占GDP的比重一直维持08%左右的水平,可见我国科学研究的财政投入水平是比较低的。三是基础设施、公用事业等方面的投资有待加强。经过多年改革,我国经济建设支出比重逐年下降,但仍远高于发达国家。更严重的问题是,其内部支出结构不尽合理,用于基础设施、公用事业等方面的支出明显低于4%的世界平均水平,使能源、道路、交通等公共项目的支出缺口很大,导致“基础瓶颈”制约严重。

三、金融危机背景下的财政支出政策的抉择

受全球金融危机的影响,世界经济增速减缓明显,这将对我国出口产生较大的影响,外需萎缩成为我国经济增长面临的直接冲击和最大困难。尽管中国出口结构升级和出口市场的多元化可以在一定程度上减轻外部需求变化对出口的影响,但是较高的出口依存度将使中国经济在世界消费走软情况下难以独善其身。2007年我国外贸依存度为67%。远高于同期欧盟20%、美国25%、日本30%左右的水平。为应对国际危机的影响,我国政府自去年下半年起出台一系列稳定外需、扩大内需的政策措施,但主要经济体的进口需求仍在持续萎缩,导致外贸出口降幅在今年5月份进一步拉大。海关总署2009年6月11日发布的数字显示,今年5月份我国外贸进出口同比下降259%,累计同比降幅比前4个月加深15个百分点。其中,出口降幅加深59个百分点。在外需萎缩的情况下必须千方百计扩大内需,而内需主要包括投资需求和消费需求。从今年上半年的经济运行数据来看,拉动经济增长的“三驾马车”依然严重失衡,2009上半年投资对经济增长贡献率为876%,拉动GDP增长62个百分点,贡献率迄今最高;最终消费对经济增长贡献率为534%,拉动GDP增长38个百分点;净出口对经济增长贡献率为-41%,下拉GDP增长29个百分点。所以经济增长下半年重在启动民间投资和扩大消费。即一方面通过扩大政府投资领域,并通过政府投资的“四两拨千斤”的作用带动民间投资;另外一方面通过优化支出结构,增加民生投入,减轻低收入群体在教育、医疗、社会保障等方面的负担,完善社会保障制度,让老百姓无消费的后顾之忧,从而真正启动消费需求,促进经济持续稳定发展。

1.以公共财政理念为导向,科学界定财政支出范围

现代意义上的“公共财政”与传统的“国家财政”或“政府财政”有着本质的区别,公共财政着眼于弥补市场经济条件下的市场失灵,以满足社会公共需要为目的,以提供公共产品和公共服务为己任,参与社会资源的配置。因此,政府解决财政供给的“越位”与“缺位”并存问题,应以社会公共需要为标准,合理界定政府与市场的支出责任,凡是市场机制能够解决的事情,政府就不要通过财政手段去干预,只有市场机制解决不了或解决不好时才由政府介入。对于需要政府提供才能最佳配置社会资源的公共产品,如国防外交、文化卫生教育支出等等,政府应直接介入,以弥补市场自由配置无法完成的公共产品外部效应缺陷。对于旨在提高社会服务水平的公共性支出,如社会保障支出,可以采取完全政府提供或私人和政府共同提供的方式。对于非公共性质的财政支出项目,政府要改变大包大揽的做法,做到“有所为有所不为”,逐步引入市场调节机制。对国民经济有重大影响的非竞争性和非经营性领域,如能源、交通、通讯、生态保护和农业等,应切实加大投资力度,提供比较充分的公共产品和服务。

2.以大部制改革为契机,努力降低政府运作成本

多年来,我国政府一直在努力压缩行政经费开支,但实际效果却不尽如人意。追根究底,既有人员、机构双膨胀和预算软约束的直接原因,又有体制转轨和政府职能错位等深层次原因,因此,降低政府运作成本的关键不是简单的削减经费,而是要进一步理顺政府与市场的关系,建设与市场经济相适应的效率型政府。一方面,全面推进政府机构改革。要以大部制改革为契机,以转变政府职能为核心,以塑造公共服务型政府为目标,按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则,通过减少机构数量,重新界定部门职能,厘清“决策、执行、监督”的管理体制,将政府职能及管理方式从分指标、分项目、分资金等逐步转移到法制建设、宏观调控和间接管理上来。另一方面,要尽快建立一套有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务员的公开考试录用制度,更重要的是建立公务员的退出机制,以彻底改变行政机关人员只进不出的现象。同时,要积极发挥社会中介机构的作用,减少政府的直接管理。

3.以改善民生为重点,进一步加强社会公共性开支

从世界范围看,随着经济发展和国家财力的增长,西方工业化国家的社会公共性开支呈现出日益上升的趋势,而我国长期以来财政预算安排中,用于社会公共性的支出不尽人意。为促进经济社会持续协调地发展,我们必须调整和完善财政支出结构,扭转重经济增长、轻社会事业发展的传统做法,加大公共服务支出,扩大公共服务覆盖面,让全体百姓共同分享经济发展成果,从而不断化解社会矛盾和改善民生问题。一是要坚持把教育放在优先发展的位置,确保现有预算口径的教育支出稳定增长,逐步建立分级负担、分级管理的教育经费管理体制,同时重视研究增设教育专项资金的新渠道,开征教育税,取消现有的教育费附加,确保财政教育支出的可靠来源。二是增加医疗卫生投入。要深化医疗卫生体制改革,加快公共卫生体系建设,建立突发公共卫生事件应急机制,提高公共卫生服务水平和突发公共卫生事件的应急能力,尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系。三是要加大社会保障支出。应根据我国现阶段的经济社会发展水平,加强以最低生活保障为主体的社会救助体系建设,促进新型农村合作医疗和救助制度的发展,不断完善城镇基本养老、医疗、失业、工伤等保障体系,逐步扩大社会保障覆盖面。四是重视生态保护,加大环境建设投入和环境污染治理力度,促进经济社会持续协调发展。

4.以突破“瓶颈制约”为抓手,优化财政资源配置职能

一是大力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础,又是市场竞争中的弱质产业。市场经济发达国家经验告诉我们,只有把农业作为政府的保护对象,加大农业财政投入,才能有效解决城乡经济的二元结构问题,增加农民收入,扩大农村消费,促进城乡经济的均衡、协调发展。因此,必须加大财政支农力度,增加农业基础设施、农业新技术推广、农业产业化经营、农业生态环境保护等方面的支出,建立稳定的农业投入增长机制,确保国家对农业的净投入比例逐年上升。二是加大对科技进步和发展的支持。2008年爆发的国际金融危机让我们认识到加快转变经济发展方式的迫切性。党的十七大提出要转变经济发展方式,即在需求结构上,促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变;在产业结构上,促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变;在要素投入上,促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。科技是第一生产力,也是我国经济发展方式转变的基础条件。我国要提升综合国力,实现现代化发展目标,就必须强化科技投入力度,真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。为此,要着力发挥财政科研投入的主要作用,利用政策导向,促进企业建立创新机制,推进企业的科技进步。三是加大对公共基础设施建设和基础产业的支持。公共基础设施是实现工业化的基础,基础产业更是推动经济快速发展的动力,加大石油、电力等能源基础产业的发展,推动铁路、公路网和城市基础设施的建设,既有利于调整和改善投资结构,也有利于增加城乡居民消费,实现国民经济的良性互动发展。□

参考文献:

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责任编辑:浩 宇