循环经济与政府绩效审计关系探析

刘 勇 曹静平

中图分类号:F239.6 文献标识码:A

内容摘要:发展循环经济是当今世界解决可持续发展问题的最佳选择,也是我国经济发展到一定阶段的客观要求。循环经济为政府绩效审计树立了新的“绩效观念”,提供了新的评价视角。文章以对循环经济本质和政府绩效审计目标的阐述为基础,分析了循环经济与政府绩效审计之间的关系。

关键词:循环经济 政府绩效审计 本质 目标

十七大报告对“促进国民经济又好又快发展”提出了明确的要求,不仅要建设生态文明,而且要促使循环经济形成规模。发展循环经济是贯彻科学发展观的重要体现,是落实十七大精神的战略性选择。

政府绩效审计是国家审计工作的重点和发展方向。循环经济为政府绩效审计树立了新的“绩效观念”,提供了新的评价视角。探究循环经济与政府绩效审计之间的关系,不仅可以广泛地借鉴和消化循环经济理念,为更好地开展政府绩效审计奠定理论和实践基础,还可以充分发挥政府绩效审计的积极作用,促进循环经济的健康发展。

本文以对循环经济本质和政府绩效审计目标的阐述为基础,剖析循环经济与政府绩效审计的关系。

循环经济的本质

循环经济是基于可持续发展理念提出的一种新的经济发展模式。它围绕资源循环利用和环境友好这一核心,依靠科学技术、市场调控、政策安排等手段,按照“减量化、再利用、再循环”原则,以最少的资源能源耗费,取得最大的经济产出和最低的污染排放,实现经济发展、资源节约和环境保护的统一,形成可持续的生产和消费模式。围绕资源循环利用和环境友好这一核心,对循环经济本质的理解可以概括为以下方面:

作为一种新的发展观,循环经济是人类重新认识人与自然关系、经济增长与经济发展关系的产物。循环经济理念是在全球人口剧增、资源短缺、环境污染和生态蜕变的严峻形势下,人类重新认识人与自然、尊重客观规律、探索新的经济规律的过程中形成的,是对可持续发展观的深化和完善。循环经济的发展观要求辩证地认识人与自然的关系,转变单纯利用和征服自然的观念,重视人与自然的和谐相处;辩证地认识经济增长与经济发展的关系,转变把增长简单地等同于发展的观念,彻底改变重开发、轻节约,重速度、轻效益,重外延发展、轻内涵发展,片面追求GDP增长,忽视经济、资源和环境和谐发展的倾向。

作为一种新的经济增长模式,循环经济是对传统大量生产、大量消费、大量废弃的粗放型经济增长模式的变革。从资源流程和经济增长对资源、环境影响的角度考察,增长方式存在两种模式:一种是传统增长模式,即“资源—产品—废弃物”的单向式直线过程,它意味着创造的财富越多,产生的废弃物也就越多,对资源环境的负面影响就越大;另一种是循环经济模式,即“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈循环模式,它把环境资源作为一个重要的内生变量,纳入到整个社会的经济发展当中,依靠科学技术、政策手段和市场机制调控生产和消费活动过程中的资源能源流动方式和效率,充分提高生产和再生产活动的生态效率,以尽可能小的资源消耗和环境成本获得尽可能大的经济效益和社会效益,从而使经济系统和自然生态系统的物质循环过程相互协调,促进资源的永续利用,达到经济社会发展与资源节约、环境保护的目标。循环经济作为一种新的经济增长模式,是对传统粗放型增长模式的超越,它突破了传统的、片面的投入产出理念,注重经济系统的整体经济效率和动态经济平衡,更为深刻地体现了经济增长方式从粗放向集约、高效的转变。

作为一种新的污染治理模式,循环经济是对传统末端治理模式的变革。传统的污染治理模式是生产过程末端治理模式,具体做法是“先污染、后治理”,强调在生产过程的末端采取措施治理污染。其结果是不但治理成本高,而且生态恶化难以遏制,经济效益、社会效益和环境效益都难以达到预期目标。循环经济则要求在工艺流程的源头减少物质和能源的使用量,改革或采用新的生产工艺提高物质的转化率,对生产过程及末端的副产物进行循环使用,体现了预防为主和全过程控制的思想。这样的做法既减少了污染物产生企业的治理成本,又使资源得到了最大程度的利用,将经济社会对自然资源的需求和对生态环境的影响降低到最小程度,在环境保护上表现为污染的“低排放”甚至“零排放”,从而从根本上解决了经济发展与环境保护之间的矛盾。也就是说,以节约资源、提高资源利用率为目的的循环经济同时也能起到保护环境的目的。

根据循环经济的内涵,发展循环经济的总目标可以概括为:促进资源环境在时间、空间、数量上的最佳运用,实现人与自然的和谐发展。

政府绩效审计的目标

所谓审计目标是指在一定历史环境下,审计主体通过审计实践活动所期望达到的理想境地或最终结果。政府绩效审计目标是审计机关开展政府绩效审计的一般要求,是政府绩效审计核心职能的体现。

最高审计机关国际组织在《国际组织绩效审计手册》中提出:“最高审计机关一般希望实现以下总体目标中的一个或几个:为立法机构提供对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查服务,或履行这种独立检查的权利,包括对执行政府项目所使用手段是否经济、高效或有效的检查;确定并分析显示政府项目在经济性、效率性和效果性方面存在问题的迹象,或者业绩较差的领域,以帮助被审计单位或者政府部门整体改善经济性、效率性和效果性;对项目有意的、无意的、直接的、间接的影响进行报告,并对既定目标在多大程度上得到了实现、为什么没有得到实现的情况进行报告。上述目标还包括绩效审计的其他方面,即为立法机构提供对行政部门所公布的业绩指数或自我评价说明之有效性和可靠性进行独立(深入)分析的服务,或履行这种独立分析的权利”。

英国审计署在《绩效审计手册》中将绩效审计目标确定为:“通过绩效审计,确保公共资源得到合理运用。绩效审计的根本目的在于促进被审计单位改善管理,提高绩效。具体包括:提高服务质量、以较低的成本实现既定目标、节省资金、改进工作方法、避免浪费”。

亚洲审计组织在《亚洲审计组织绩效审计指南》中指出,绩效审计的目标是“通过开展有效的绩效审计项目和其他成果为审计单位增值,从而实现其提高公共部门行政管理和经济责任的目标”。

综上所述,绩效审计的一般目标主要包括以下三个方面,即经济性、效率性、效果性(3E)。

经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”。经济性主要关注的是投入和整个过程中的成本,只有以较低的价格获得同等质量的资源时才能实现其经济性。

效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。在使用人、财、物和信息资源时,当一定量的投入取得产出最大化,或者一定量的产出实现投入最小化都可以称之为效率性。

效果性是指“实现目标的程度和从事一项活动时,期望取得的成果与实际取得的成果之间的关系”。效果性主要关注的是一个项目是否实现了其目标。

以上三个方面简称“3E”,也有人提出增加环保性(指审查对自然资源的有效利用和对生态平衡的维护情况)和公平性(指审查在社会利润分配方面是否公平及其对社会秩序的影响),由“3E”变成“5E”,但从内容上讲,环境性和公平性均可归于效果性范畴,也就是说效果性关注的一个项目所实现的目标必须体现环境性和公平性。

循环经济与政府绩效审计的关系

通过上文对循环经济本质和政府绩效审计目标的阐述不难看出,循环经济与政府绩效有着高度一致的目标和方向,两者均致力于资源的节约、高效利用以及自然生态环境的维护。循环经济追求更大经济效益和社会效益、更少资源消耗、更低环境污染,我国现阶段发展循环经济的首要目标是节约资源、提高资源利用率;而政府绩效审计是对被审计单位和项目资源利用的经济性、效率性和效果性进行的监督和评价。循环经济对政府绩效审计提出了新的客观要求,同时政府绩效审计也有利于促进循环经济的发展。

(一)循环经济为政府绩效审计提供新的评价视角和评价标准

在循环经济背景下,片面地把“绩效”理解为最大限度地开发自然资源、最大限度地创造社会财富、最大限度地获取利润,单纯从账本中获取成本、利润数据,已经无法满足政府绩效审计的需要。循环经济要求充分考虑自然生态系统的承受能力,尽可能地节约自然资源,可持续性的利用资源,不断提高自然资源的利用效率,创造良性的社会财富。循环经济强调合理需求、有效供给,提倡物质的适度消费、层次消费和在满足方便性的前提下减少环境负荷的合理消费,在消费的同时考虑废弃物的资源化。循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统,要辩证地看待人与自然的关系。政府绩效审计审查资源、资金利用的实际效果,要把环境的维护和影响放在重要位置。以环境破坏为代价的经济发展是粗放型经济增长方式的结果,必然损害人民生活水平和质量,即使“利润”再高,也不是追求的“高绩效”。

循环经济强调的“3R”原则从全新的角度回答了“怎样提高绩效”这一问题,为政府绩效审计指明了途径。所谓“3R”原则,即减量化原则(Reduce)、再利用原则(Reuse)、再循环原则(Recycle)。减量化原则要求用较少的原料和能源投入来达到既定的生产目的或消费目的,进而从经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。在生产中,减量化原则常常表现为要求产品小型化和轻型化。此外,减量化原则要求产品的包装应该追求简单朴实而不是豪华浪费,从而达到减少废物排放的目的。再利用原则要求制造产品和包装容器能够以初始的形式被反复使用。再利用原则要求抵制当今世界一次性用品的泛滥,生产者应该将制品及其包装当作一种日常生活器具来设计,使其像餐具和背包一样可以被重复使用。再利用原则还要求制造商应该尽量延长产品的使用期,而不是非常快地更新换代。再循环原则要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源,而不是不可恢复的废弃物。按照循环经济的思想,再循环有两种情况,一种是原级再循环,即废品被循环用来产生同种类型的新产品,例如报纸再生报纸、易拉罐再生易拉罐等等;另一种是次级再循环,即将废物资源转化成其它产品的原料。原级再循环在减少原材料消耗上达到的效率要比次级再循环高得多,是循环经济追求的理想方式。

(二)强化政府绩效审计有助于促进循环经济的发展

1.有助于促进循环经济的宣传推广。发展循环经济,必须要宣传推广循环经济的基础知识,牢固树立循环经济理念,提高全民对资源的忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识,引导合理消费,把节约资源、保护环境变成全体公民的自觉行为,形成促进循环经济发展的良好氛围。政府绩效审计凭借其自身独特的社会影响力和说服力,可以通过提出审计建议、公告审计结果、宣传典型案例等一系列手段,大力宣传循环经济思想、普及循环经济知识、推广循环经济做法,促使社会公众、政府机关、生产企业、工业园区成为发展循环经济的主导力量。

2.有助于促进循环经济的法制保障。法制是国家运用政权建立的法律制度和根据这种法律制度确立的社会秩序,包括立法、司法、执法、守法和法律监督等环节。健全和完善循环经济法制,规范和约束各级政府、各类企业及居民的行为,是推进生态企业、生态园区和生态城市建设,发展循环经济的重要保证。发展循环经济必须借助法律手段和政策手段,通过法律、法规以确定循环经济在社会发展中的地位,明确政府、企业公众在发展循环经济中的权利和义务,用法律、法规和产业政策规范和引导循环经济的发展。开展政府绩效审计,剖析循环经济发展过程中的机制性障碍,可以发挥国家审计的建设性作用,向立法机关、主管部门献计献策,促进循环经济发展的法制保障。

3.有助于完善循环经济的激励机制。激励(包括起反向激励作用的约束)是指激发有机体努力追求某一既定目标的行为。发展循环经济是落实科学发展观的现实载体和走新型工业化道路的战略选择,激励约束机制是发展循环经济的必然选择。政府在发展循环经济中起着不可替代的作用,政府要充分发挥宏观调控作用,通过采取经济、行政、法律等综合措施,运用财政、税收、信贷、投资、价格等政策,进行有效的引导、激励和约束,推动各市场主体自觉地关注和参与资源的循环利用,提高其关注和参与循环经济的内在动力和积极性,形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环的政策环境和发展机制,走资源节约型、环境友好型的科学发展之路。

综上所述,在循环经济成为国家经济发展一项战略任务和基本国策的前提下,循环经济发展的重点领域理应成为政府绩效审计关注的重点。政府绩效审计应把资源的高效利用和环境保护的效果作为监督和评价的首要任务和审计目标,要将资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、资源循环利用率、废弃物最终处置降低率等主要指标逐步纳入绩效审计评价体系,突出重点、抓住关键,把循环经济理念贯彻到投资审计、企业审计、领导干部经济责任审计等相关审计过程中,激励各级政府制定有关法律、法规,建立必要的管理体制和制度,约束政府的各种不作为行为或刻意缺位行为;激励各级政府用循环经济理论指导产业布局,合理利用土地、能源和水资源;激励各级政府制定政策、明确产权、加大投入、强化监督,对于一些地方政府违反循环经济发展模式的做法,应给予严厉的制裁,并处置相关责任人。

参考文献:

1.黎雪林.我国循环经济的系统分析、评价与管理研究[D].暨南大学,2007

2.刘研杰.发展循环经济下的绩效审计工作思路[J].集团经济研究,2005(12)

3.张思锋等.循环经济:建设模式与推进机制[M].人民出版社,2007