国内农业补贴政策研究综述

彭慧蓉 钟涨宝

中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:20世纪90年代以来,农业补贴逐渐成为国内的一个研究热点。当前国内对农业补贴政策研究主要集中在理论依据、国内外农业补贴政策现状描述、支持水平测算、效应评价及调整研究等方面。总体看来,当前研究存在学科视角单一、“自下而上”视角研究成果较少、研究内容不够深入细化、缺少本土理论和研究方法等不足。基于此,文章指出,今后研究重点要进行多学科、多视角的专题研究,并构建适合我国国情的理论和研究方法。

关键词:农业补贴政策 研究综述

农业补贴政策是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要的政策工具,是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付,其主要目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。20世纪90年代以来,农业补贴逐渐成为国内的一个研究热点,本文拟对国内研究现状进行梳理,并在此基础上探讨未来研究方向。

我国农业补贴政策实施的理论依据

国内学者从不同学科视角对我国实施农业补贴政策的理论依据进行了研究。从公共经济学的角度看,我国农业具有公共性特征,农产品具有某些公共产品的属性(徐全红,2006);我国的土地资源承载农民社会保障功能(邓子基,2004);农业具有正外部性的特点(韦苇,2004),故应施予农业补贴。从福利经济学角度看,用剥夺农民的方法实现工业化已不能增进整个社会的福利,政府应通过农业支持政策来促进收入分配均等化和社会福利最大(徐全红,2006)。从新制度经济学角度看,在特定的制度安排下,农业补贴政策过程实际上就是政府和农民通过博弈进行利益格局调整的过程(何忠伟,2004);农业补贴实质上是农民和国家通过妥协谈判签订的给农民经济上补偿的协议(徐全红,2006)。从多功能农业理论的角度看,土地有经济价值、生态价值、社会价值和文化价值,政府的农业补贴实际上是土地经济价值之外的资源价值的实现(李传健,2007;俞奉庆,2004)。从法理的角度看,农业补贴的本质是弥补农业的先义务性,寻求权利与义务的总量等值(李长健,2008)。

国内农业补贴政策研究内容

(一)国外农业补贴政策现状和发展趋势

目前发达国家也对农业补贴政策进行了调整,实行限制性价格政策,有针对性地实行直接补贴,提高农业方面的税收与贷款利率(邹家洪,2000)。国外农业补贴政策总的发展趋势是补贴金额总量上升,补贴方向转向农产品与农业生产要素并举,补贴领域转向生态支持,补贴方式转向财政与金融并举(姜亦华,2005)。美日欧农业补贴政策是当今世界三种主要模式,国内学者对这三种模式也进行了较多研究。美国农业保护政策经历了三次转变(冯继康,2007),有6大类农业补贴政策和5大补贴方式(宋士菁,2003;文小才,2007;孟昌,2008)。柯炳生(2002)、 陈锡文(2003)和蓝海涛(2004)分别对美国新农业法案、美国农业法中涉及的农业补贴政策及美国2003年农业援助法案及农业补贴的动态进行了详细的介绍和剖析。钱钰(2004)指出欧盟改革方案的核心是完成了由初期以价格支持为主逐步过渡到以对农民收入补贴为主的演变进程。江瑞平(2000)和李辉煌等对日本的农业补贴政策进行了研究。

(二)我国农业补贴政策的演变阶段、内容和存在的问题

我国改革开放以来的农业补贴政策分为入世前通过价格补贴进行间接补贴和入世后以粮食直接补贴政策为核心的直接补贴两个阶段(钟钰,2008)。当前我国使用了7类绿箱支持措施和对特定产品的市场价格支持措施、农业生产资料补贴等黄箱补贴(孔令兵,2005;陈其清,2007),呈现出补贴范围广、补贴方式隐蔽和效果差等特点(方伶俐,2005)。我国农业补贴存在制度缺失(朱应皋,2006)、缺乏法律支持(姜少敏,2006)、补贴力度不够(赵宇,2004)、方式不合理(童疆民,2005)及政策落实机制不健全(吕士伟,2007)等主要问题。

我国农业补贴政策支持水平的测算和效应评价

(一)我国农业补贴政策支持水平的测算

测算农业补贴政策国内支持水平的方法和指标主要有农业名义保护率(Bela Balass,1965)、生产者补贴等值(PSE) (T.JoSling,1973)、农业有效保护率(W.M.Corden,1986)、综合支持量(AMS)(WTO,2001)、生产者等值、消费者等值和一般服务支持等值方法(OECD,2001)。国内学者主要采用生产者等值和消费者等值方法对我国20世纪80年代以来的农业补贴政策支持水平进行测算。田维明(1991)最先与国外学者合作,测算出了我国农业1986年生产者补贴等值。朱希刚(1992)计算出我国1990年主要农产品的生产者补贴等值基本为负值,消费者补贴等值(CSE)基本为正值。宗义湘等(2007)运用OECD政策评价方法和主要评价指标测算了我国1994-2003年农业政策对农业的支持水平。上述研究普遍认为我国对农业生产者的支持直到加入WTO之后才完全由负转正,相对经济发达国家还有很大差距。

(二)我国农业补贴政策效应的研究模式

对农业补贴政策效应进行分析和评价主要有三种研究模式:

在理论层面运用相关理论分析农业补贴的影响效应。高峰(2004)用国际贸易理论分析了农业投入品补贴政策对社会福利的影响,他认为在不存在国际贸易情况下的农业投入品补贴政策并不一定能提高农业生产者的福利,进行国际贸易后投入品补贴政策能促进农业发展和增加农民收入,但将使国家的整体经济利益受到损失。谢凤杰(2007)在经济学理论分析基础上认为对农民的直接补贴可以促进农民增收,对投入进行补贴的专项性更强,出口补贴存在社会福利净损失。

在现实层面运用定量方法分析和评价农业补贴的效应。一种是采用计量经济模型研究。张莉琴(2001)对1984-1999年的相关数据(实际变量)进行双对数形式的拟合,得出1984-1999年间对农民增收贡献最大的是土地生产率的提高,而政府实施的农产品提价政策与农民收入的关联性并不大。钱克明(2003)构建生产函数模型分析了我国绿箱政策的支持结构与效率,认为我国绿箱政策的支持结构被严重扭曲,存在巨大的漏洞和空白。王姣(2006)利用PMP模型对我国粮食直接补贴政策对粮食产量和农民收入的效果进行了评价,认为无论哪一种补贴方式在当前补贴标准下对粮食产量的影响都不大,按计税面积补贴对农民增收效果最好。另一种是在调查基础上实证研究农业补贴政策的实施效果。鲁礼新(2007)根据河南省渑池县实证数据,对农业补贴政策的预期绩效进行了对比分析,结果表明农业补贴虽然能增加农户收入,但它对农户生产总投入的影响不大。

在现实层面根据文献资料对补贴效果进行定性分析。何忠伟(2006)对我国粮食间接和直接两种补贴政策进行了绩效评价,认为粮食间接补贴政策效率低下,粮食直接补贴政策则有利于保障农民的利益。顾和军(2007)认为最低收购价政策和农业直补对主要靠提供劳动力获得务农收入者的收入都没有作用或作用甚微。

我国农业补贴政策的调整或重构研究

学者普遍认为我国农业补贴政策的调整目标是保障粮食安全、增加农民收入和提高农业竞争力(朱应皋,2006;何菊芳,2008;姜长云,2008);调整原则是目标清晰、受益直接、整合统一和操作简便(侯石安,2001);调整方向是对农民进行直接补贴(国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组,2003)或直接补贴辅之以价格支持(陈颂东,2006)。具体的调整措施有:在规模上,要加大财政支农力度(翁贞林,2007);在政策箱选择上,要增加绿箱政策,用足黄箱政策(朱应皋,2006);在补贴方式上,要变暗补为明补,变补硬件为补硬软件(温晓明,2004);在补贴项目上,要注重对农业基础设施建设的补贴和对农业保险业务亏损的补贴等(侯石安,2001)。

国内农业补贴政策研究特征及展望

综上所述,国内农业补贴政策研究具有以下特征:从学科视角来看,尽管农业补贴政策涉及经济、社会、环境等多个方面,但是现有研究多是基于经济学的研究成果,社会学和其它学科的研究微乎其微。从研究内容来看,当前对农业补贴政策以整体层面研究为主,针对不同区域和具体农业补贴政策的专题研究较少;农业补贴评价重在经济效益,对其社会效益和生态效益评价很少。从研究视角来看,当前多是政府和学者从政策目标出发进行的自上而下的研究,而对于农业补贴政策的相关利益群体,尤其是政策主体—农民的感受和满意度评价研究很少。从研究方法来看,当前以定性研究为主,定量研究相对较少;定量研究主要借鉴国外方法,与我国国情相适应的有效测度农业支持政策效果的定量分析模型短期内还无法建立和运用;现有定量研究利用政府公开的统计数据居多,通过深入农村调查的方法收集一手资料进行实证研究的研究成果较少。

总之,国内农业补贴政策研究当前已经取得一定研究成就,但是还需进一步深入研究,笔者认为未来我国农业补贴政策研究重点在以下方面:

多学科、多视角展开研究。当前我国农业补贴主要属于经济学的研究范畴。事实上,农业补贴政策的实施会对农民、农业、社会、环境、科技等多个方面产生影响,因此,应该由多个学科共同参与对农业补贴的研究并最终进行融通,从而有利于研究的深入。新中国成立后,我国农业发展历史已经证明农业政策成败关键是能否获得农民支持和拥护,农业政策是否有效率取决于农民是否满意,故当前还要多从农民的视角对农业补贴政策进行研究和评价。

深入进行专题研究。科学研究一般分为总—分—总三个阶段。第一个阶段是总体描述阶段,在研究的起步阶段,一般是从宏观上比较粗浅的整体描述开始,等到有了一定的研究基础之后再转入专题深入的研究阶段,从各个层面对问题进行深入研究,在这之后就是综合阶段或者是集大成阶段,高屋建瓴地对研究问题进行总结。我国当前基本已经完成了总体描述阶段,因此需要转入专题深入研究阶段,从各个层面细化深入研究,从而有利于清楚认识农业补贴问题。

理论和研究方法本土化。我国当前主要借鉴西方的理论和研究方法,尤其是定量研究主要借鉴西方的测算方法和计量模型。事实上,西方国家的国情和我国都不一样,西方的理论未必适合我国,西方的模型未必能有效地测评我国农业补贴的绩效。因此,不仅要归纳出基于我国实际的农业补贴理论,还必须创新研究方法。如在农业补贴效果研究方面,应强化对政策的社会、经济和生态效应进行综合量化研究,跟踪国际学术界的研究前沿,并构建适合我国国情的评价方法和数理评价模型。

参考文献:

1.邓子基.关于财政支农问题的若干理论思考[J].福建论坛人文社会科学版,2004(7)

2.李传健.关于我国农业补贴的经济学解释[J].生产力研究,2007(19)

3.郝娟娟等.发达国家农业补贴政策及其启示[J].前沿,2005(1)